黃河借鑒‖宋代災害防治中的國家與社會（上）
自周秦以降，救荒問題可以說都是受到中國古代歷代政府高度重視而被列入議事日程的大事。從孔孟的仁政思想，《周禮》中的荒政理論，歷代政府奉行的常平、輕重之策，到兩千多年間創(chuàng)設的各種救荒舉措，這一切在汗牛充棟的中國史籍中本末源流，班班可考，在世界歷史上也屬罕見。
然而自20世紀初西學東漸以后，對于中國古代的救荒之政卻逐漸出現(xiàn)兩種截然相反的意見，一種是因否定國家在社會經濟領域中的干預作用，認為國家作為統(tǒng)治階級的專政工具或機器，其形象多是負面的，所以也否定國家在救荒及社會救濟中的主導作用，對于封建國家和統(tǒng)治者的救災政策和活動一般斥為掩蓋其剝削壓榨人民本質的一種偽善的統(tǒng)治策略和手段，這在20世紀90年代以前可說成為一種主流意見；一種是20世紀90年代以后，西方學者重新“發(fā)現(xiàn)”“官僚制度在饑荒控制方面顯然起著最主要、決定性的作用”，這一觀點逐漸受到學術界關注，如法國漢學家魏丕信在《18世紀的中國官僚制度與荒政》的結論中說，“盡管地方社會上最富裕的、最有影響力那部分群體具有必要的財力和手段，也愿意致力于救災活動，但他們也絕不可能做到像18世紀的官僚政府所達到的那種程度。18世紀的集權化官僚政府能夠集聚和利用如此大量的資源，并能夠進行糧食和資金的區(qū)際調運，這使其有可能獨立承擔起大規(guī)模的長時期的救災活動”。
上述兩種意見對于中國古代災害史研究來說都可謂有所偏頗，前者是在特定歷史環(huán)境下作出的片面判斷；后者則為西方學者在國家與社會關系視域中，將中國歷史附著在西方歷史軌道之上的“發(fā)現(xiàn)”，其所涉及的救荒史實只是中國史籍中的冰山一角。然而，毋庸置疑的是，這種方法和視角可作為他山之石。比如，魏丕信從一本普通的《賑濟書》中重新“發(fā)現(xiàn)”荒政歷史，也從一個側面說明中國史籍中蘊藏著有關國家或政府救荒的豐富史實，這些歷史仍有待學術界深入挖掘和研究。筆者正是基于這一視角，力圖在前人研究基礎上再現(xiàn)宋代國家救荒防災管理體制及其對策的基本史實，并作適當分析和闡釋。
宋代的自然災害
自然災害的統(tǒng)計。對于自然災害災種的描述和分類，宋代與現(xiàn)今有相同之處，也有不同之處。相同之處是古今發(fā)生的自然災害災種，作為自然運動的一種現(xiàn)象，不因人類時間的流逝而改變。宋代發(fā)生的自然災害災種，也在現(xiàn)今同樣不斷重復發(fā)生著，宋代乃至更早時代對自然災害災種的稱謂至今也大致相仍不改。不同之處則在于對自然災害種類的劃分，宋代與現(xiàn)今有不同的認識?，F(xiàn)代主要從氣象、生物、環(huán)境、地質、海洋的角度來認識和分類自然災害。宋人對自然災害現(xiàn)象的分類和解釋則主要是從自然災害現(xiàn)象與人和社會的關系，根據五行、陰陽學理論進行劃分。
宋代是一個自然災害頻發(fā)、高發(fā)的歷史時期，據不完全統(tǒng)計，北宋各類自然災害發(fā)生1113次，南宋發(fā)生825次，合計1938次。其中，明確記載死亡人數(shù)逾萬人者，或有骨肉相食、積尸滿野相類記載的特大災情23次；明確記載死亡逾千人者，或毀壞農田數(shù)萬頃，或受災面積“數(shù)百里”“赤地千里”，或流民數(shù)萬，或災害發(fā)生后官府有較大賑災措施的大災情48次；明確記載死亡人數(shù)逾百人，或災情發(fā)生在兩路以上者，或損田數(shù)百頃，或毀壞民居、倉庫、官署等千區(qū)以上，或雹如卵，數(shù)縣乃至一二十州縣受災，或六級以上、七級以下強烈地震災害的嚴重災情249次。
若按災害的破壞程度而言，上述統(tǒng)計與宋人的認識大致相同。宋真宗時邢昺曾說：“民之災患，大者有四：一曰疫，二曰旱，三曰水，四曰畜災。歲必有其一，但或輕或重耳。四事之害，旱暵為甚，蓋田無畎澮，悉不可救，所損必盡?！毙蠒m平素注重從農民中間汲取有關災患的知識，“田家察陰晴豐兇，皆有狀候，老農之相傳者率有驗，昺多采其說為對”。他對災害的分類和分析應是符合當時實際情況的。不過，從有宋一代災害對社會生活的影響整體情況來看，水災（主要是黃河、長江泛溢和海潮等）對人民生命財產方面的威脅最直接也最大，其次是疾疫，再次是地震，而造成民眾背井離鄉(xiāng)、餓殍遍野的饑荒，則主要是旱災所致。兩宋時期見于記載的饑荒年份，共計195年，其中發(fā)生在三個州至一路較大范圍的饑荒年，計58年。
宋代文獻記錄自然災害的特點。宋代文獻關于自然災害的記述有五個特點。特點之一是都城及其周圍地區(qū)記載最為詳盡，如北宋都城東京開封和南宋都城臨安的氣象、地質資料遠非其他地區(qū)可以比擬，凡《宋史·五行志》所載水、旱、蝗、風、雹、寒發(fā)生時的空間地名不詳者，一般即可理解為是發(fā)生在京畿地區(qū)的。特點之二是，經濟發(fā)達地區(qū)、政治重要區(qū)域的災害記載較完整。宋代文獻記載各地災害，北宋大致以河北、京西、京東、陜西、兩浙、淮南、江東、湖南、湖北等地為主；南宋則主要是兩浙、淮南、江南、湖南、湖北等地區(qū)。特點之三是，《宋史·五行志》和《文獻通考·物異考》是記載宋朝各類災種、災情最權威的文獻，其他文獻無可替代。特點之四是，今傳文獻對宋代經濟欠發(fā)達地區(qū)或較為偏遠地區(qū)的災種、災情的記載，應有較大的缺漏，這些地區(qū)發(fā)生自然災害數(shù)量少，不應是風調雨順的代名詞，而只是沒有被記載下來的一種反映而已。特點之五是，宋代方志記述災害災祥資料較匱乏，也就是說今傳宋代方志的零散記載，對補充宋代自然災害研究資料的作用很有限，這與研究明清時期自然災害相當大程度上依賴方志記載很不相同。
宋代救荒政策與制度
中唐以來至宋前期，儒佛道三教合流，中國古代思想史發(fā)展達到了一個新階段，特別是儒、道“損有余、補不足”思想，對宋代實施荒政具有重要影響。宋前中期建立較為完備的常平倉制度，貫穿的宗旨即是春秋戰(zhàn)國以來的平準、輕重理論。北宋中期以后，《周禮》荒政思想日益引起宋代最高統(tǒng)治者和朝野士人的重視，并得到有力的傳播和推廣。王安石變法，既是一場社會變革運動，同時也是我國歷史上統(tǒng)治階級利用國家政權，第一次全面推進荒政的有益嘗試。王安石新法中的青苗法、免役法、方田均稅法、農田水利法、保甲法等新法措施，就是對《周禮》散利、薄征、馳力、緩刑、去盜賊等救荒之政的新發(fā)展。也因此可以說，王安石變法把周秦漢唐以來以臨災救濟和時斷時續(xù)的常平、義倉等為主要內容的救荒之政，提高到作為國家大政方針重要組成部分的新階段。南宋時期儒家的荒政思想隨著理學的發(fā)展得到極大的推廣，談論荒政幾乎成了一項專門的學問。宋寧宗朝嘉泰年間董煟所著講求荒政的專門著作《救荒活民書》，實開中國古代荒政文獻之濫觴，明清時期撰寫的《荒政要覽》《荒政匯編》多以是書為藍本，而清人俞森編纂《荒政叢書》亦將編自是書的《救荒全法》置于叢書之首。
宋朝的荒政措施或制度，完全創(chuàng)新的很少，基本是延續(xù)和繼承周秦漢唐而來。相比之下，宋朝救荒有兩點重要進步：一是將這些出現(xiàn)在此前兩千年中的特殊措施和不固定的制度集中會于一朝，使之固定化、規(guī)范化、有序化。二是在周秦漢唐救荒基礎上實施募饑民、流民隸軍籍（所謂的養(yǎng)兵政策）、寬減饑民“強盜”死罪；募富民出錢粟，酬以官爵，推廣“勸分”救荒；以粟易蝗，頒行“捕蝗令”“捕蝗條列”；以工代賑；“既病防染”“未病先防”；以及北宋中后期至南宋不斷改進的社會救濟制度等，對緩和當時的社會矛盾起了積極作用，也是宋代荒政進步的重要表現(xiàn)。
宋朝建立了較為完備的救災、減災制度。救災主要是臨災和災后的救助措施，可分為賑濟、賑貸和賑糶；減災是對鄉(xiāng)村主戶受災農田減免租稅，包括訴災制度和檢旱制度。抄劄則是北宋中期至南宋在救災、減災和社會救濟活動中普遍實行的一種類似現(xiàn)今社保中的排查、核實、登錄制度。
其中，訴災制度是宋朝廣大鄉(xiāng)村災民獲得救助的必要程序。宋代訴災制度雖承襲唐五代，但有兩個新變化：一是唐代由里正訴于縣的制度，至五代北宋有了變化，即訴災者是由受災農戶直接訴于縣。二是唐代自下而上申訴自然災害災種包括“旱澇、霜雹、蟲蝗”，到宋代則不以災種為訴災的主要對象，而是將災種附于訴災時限之內。唐宋之間訴災由災種向時限的變化，大致與唐中葉賦稅制度由以人丁為主的租庸調法，變?yōu)橐蕴锂€為主的兩稅法密切相關。又如檢田、檢放，又稱作檢旱，是宋代減災中的一項重要措施。宋代的檢旱制度在承襲唐五代的基礎上，不僅制度、程序更加細致完備，而且災傷檢放的規(guī)模和數(shù)量遠非前代可以相比。在宋神宗朝之前減免租稅沒有嚴格的災傷“分數(shù)”，神宗朝以后減免租稅大致以“七分”災傷為率，南宋高宗以后減免租稅則以“五分”災傷為主。
