如何理解冷戰(zhàn)后菲律賓南海政策的劇變？
Phuong Ly Nguyen
越南外交學院國際政治與外交系講師
The Pacific Review, 2024,?pp. 1-31.
導讀
9月11日，針對菲方就中國擬在黃巖島設立國家級自然保護區(qū)提出“強烈抗議”，中國外交部回應稱黃巖島為中國固有領土，相關舉措旨在生態(tài)保護并符合法律與國際法框架，同時敦促菲方停止侵權炒作、避免升溫海上局勢。此番交鋒，再次將馬尼拉在南海的政策取向推到聚光燈下：從杜特爾特時期的務實和解，到小馬科斯上臺后的對外強硬與聯(lián)動盟友，菲律賓對華與對美的政策取向再度發(fā)生位移。
本文從冷戰(zhàn)結束后的三十年歷史切入，梳理了菲律賓南海政策四次顯著搖擺的軌跡：拉莫斯時代的“三軌戰(zhàn)略”，阿羅約時期的雙邊合作與資源開發(fā)，阿基諾政府的強硬仲裁路線，以及杜特爾特對華和解與疏遠美國的轉向。作者指出，這些重大調整并非單純出于國際力量格局的壓力，更深層次的動力來自菲律賓總統(tǒng)制和裙帶政治結構賦予領導人高度的政策塑造空間?？偨y(tǒng)及其核心圈不僅決定外交戰(zhàn)略的走向，還以個人經歷、價值偏好和國內政治博弈為基礎，對南海議題作出靈活而戲劇性的選擇。
事實上，菲律賓的國家安全觀長期以內部穩(wěn)定優(yōu)先于外部威脅，加上對軍方擴權的擔憂，使軍事現代化進程受限，這為中國在南海問題上的政策回旋留下空間，也凸顯菲律賓對美國安全承諾的依賴。然而，小馬科斯政府上臺、南海摩擦升級，菲律賓正試圖通過多邊合作與防務網絡重塑來應對地區(qū)風險。這一政策變動既是地緣政治競爭加劇的產物，也延續(xù)了菲律賓外交高度個性化、政權更迭即政策重塑的歷史邏輯。
菲律賓政策制定中的主要國內行為者和動態(tài)
（一）菲律賓總統(tǒng)制政府和裙帶政治中的個性驅動決策過程
在菲律賓政治體系中，外交和安全政策的制定是以個性為導向的，這是因為總統(tǒng)及其核心圈子在外交事務中享有幾乎至高無上的地位。菲律賓的政治體制結構類似于美國總統(tǒng)制，根據憲法，行政、立法和司法三權分立，總統(tǒng)在實踐中對外交政策有相當大的影響。此外，總統(tǒng)最親密的政治圈子一直是制定和實施菲律賓外交政策的重要參與者。該圈子通常不僅包括政府中就外交和安全政策向總統(tǒng)提供建議的關鍵專業(yè)官員，還包括與總統(tǒng)親近的政治和商業(yè)盟友。而這與菲律賓國內政治的特點是贊助人—客戶關系息息相關。許多政府職位，包括高級官員和大使，傳統(tǒng)上都是通過裙帶關系而非功績任命的。鑒于菲律賓的裙帶政治，外交政策在制定過程中面臨著與總統(tǒng)有密切政治、經濟和個人聯(lián)系的人的影響。在一些情況下，外交部和其他有關外交和安全事務部門在決策過程中往往被邊緣化。簡言之，菲律賓總統(tǒng)及其核心圈子在制定外交政策方面占了上風。
（二）主導菲律賓國內政治的政治和安全思維
菲律賓國內政治中存在一些既定觀點，這些觀點相互關聯(lián)，并對執(zhí)政精英在南海問題上的戰(zhàn)略考量產生影響：親美主義與要求獲得更大自主權之間的對立，內部安全挑戰(zhàn)優(yōu)先于海上領域的潛在外部威脅，以及不愿支持大規(guī)模軍事現代化。這些觀點從兩個方面制約了決策者對菲律賓與中國領土爭端的戰(zhàn)略考慮：第一，忽視海上挑戰(zhàn)，在和平時期愿意在南海問題上安撫中國；第二，在與中國就爭議水域發(fā)生危機時，傾向于依靠美國這一維系了幾十年的盟友以保障海上安全。
此外，菲律賓還有一種傳統(tǒng)，認為國內安全問題比對外防務更為緊迫。這種思維模式源于菲律賓長期的社會政治不穩(wěn)定狀況，國內各地不僅存在宗教分離主義運動和叛亂，還發(fā)生過大規(guī)模街頭抗議和針對民選政府的軍事政變企圖。菲律賓長期缺乏外部安全挑戰(zhàn)，近一個世紀以來，美國對菲律賓國防的支持進一步強化了菲律賓內向型的傳統(tǒng)。更重要的是，在后老馬科斯時代（1986年），立法機構不愿追求軍事現代化。這不僅與“槍和黃油”的問題有關，還在于對軍隊權力增加的擔憂。一旦菲律賓武裝部隊實現現代化，軍方可能會和彼時老馬科斯總統(tǒng)進行威權統(tǒng)治之后發(fā)生的情況一樣，接管文職政府。在1972年實施戒嚴令后，老馬科斯增加了國防預算并擴大了武裝部隊的作用，因為專制政權依賴軍隊嚴格控制菲律賓社會和政治。盡管1980年代末和2003年政變未遂，但自1986年開始，從馬科斯到阿基諾夫人，以及2000年從埃斯特拉達到阿羅約，軍方一直是政治繼任背后的重要參與者。因此，國會中的一些政治領導人不愿意促進菲律賓武裝部隊的現代化，以限制軍方在菲律賓國內政治中的影響力。
菲律賓在南海問題上對華戰(zhàn)略的領導層變動和政策轉變
從1992年到2016年，菲律賓在南海問題上的戰(zhàn)略帶有個別總統(tǒng)及其親信官員、政治和商業(yè)支持者核心圈子的烙印，他們的政策偏好受制于特定社會政治條件下的不同觀點和個人背景。因此，領導層的更迭給菲律賓在南海問題上的戰(zhàn)略帶來了相應的波動。
（一）菲德爾·拉莫斯總統(tǒng)（1992—1998年）和約瑟夫·埃斯特拉達總統(tǒng)（1998—2001年）：管理與中國領土和海洋爭端的三軌戰(zhàn)略
拉莫斯總統(tǒng)憑借其在菲律賓軍事機構工作的經驗、處理安全問題的專業(yè)知識、戰(zhàn)略思維和親美立場，在與中國在南海發(fā)生領土爭端后采取了一項全面政策。菲德爾·拉莫斯總統(tǒng)（1992—1998）自1950年以來一直擔任軍官，被稱為問題解決者，他本人是菲律賓外交和安全政策的主要設計師。在拉莫斯政府執(zhí)政期間，直到1995年美濟礁爭端發(fā)生后，南海問題才成為菲律賓政策議程上的重點。二十世紀九十年代初，由于政治和經濟不穩(wěn)定以及缺乏直接的外部威脅，菲律賓的政策制定者在拉莫斯總統(tǒng)任期的前半段忽視了海上安全。老馬科斯政府（1965-1986）則留下了經濟衰退的后果，外債約為265億美元，民主政治制度遭到破壞，全國各地叛亂活動增加，以及針對民選總統(tǒng)的未遂政變。因此，費迪南德·馬科斯總統(tǒng)的繼任者承擔了恢復民主、確保社會政治穩(wěn)定和重建經濟的主要任務，而外交政策則被用作解決國內問題的工具。
拉莫斯總統(tǒng)自1995年起就采用了全面的三軌戰(zhàn)略（three-track strategy）來處理南海問題，包括不同層面的外交和軍事手段。他通過與中國的雙邊接觸建立信任措施，并推動東盟多邊主義，旨在維護菲律賓與中國之間的健康關系，防止未來發(fā)生海上沖突，同時重振與美國的軍方關系，以增強菲律賓有限的國防能力，抵御外部威脅。根據拉莫斯堅持的“管理原則”（stewardship principles），菲律賓政府與中國在1995年8月11日《關于南海問題和其他領域合作的磋商聯(lián)合聲明》中就行為準則達成了八項協(xié)議，作為爭端解決前的一項臨時措施。菲律賓還啟動了與中國的聯(lián)合工作組，探討建立信任措施，并鼓勵在實際問題上開展合作活動。拉莫斯還贊成就南海問題進行多邊討論，以便與中國達成“全面和持久的諒解”。
另一方面，拉莫斯曾在美國接受訓練并擔任過軍官，因此積極期望美國成為菲律賓國防的可靠保障者。這種專業(yè)知識和在菲律賓軍事機構工作的實踐經驗，以及他的親美立場，使他傾向于促進菲律賓與其傳統(tǒng)盟友之間的軍事合作，以彌補該國薄弱的軍事能力，并協(xié)助菲律賓阻止中國在南海議題上的相關行為。在1995年與中國的美濟礁爭端中，菲律賓和美國海軍于1995年7月在巴拉望島以西地區(qū)進行了聯(lián)合海軍演習。而拉莫斯的繼任者約瑟夫·埃斯特拉達總統(tǒng)（1998-2001年）的政治生涯始于地方，主要關注社會福利問題，但他并沒有為菲律賓的外交政策確定新的方向。由于缺乏外交政策方面的經驗，埃斯特拉達總統(tǒng)不得不向曾在拉莫斯政府任職的外交部長多明戈·西亞松尋求外交方面的建議。因此，埃斯特拉達政府在處理南海問題時基本上遵循了三軌戰(zhàn)略。
（二）阿羅約總統(tǒng)（2001—2010年）：“伙伴關系的黃金時代”
能源領域的經驗、國家安全和地緣政治事務方面專業(yè)知識的缺乏、阿羅約總統(tǒng)的商業(yè)和政治盟友對純粹石油勘探的看法以及總統(tǒng)的經濟實用主義，這些都是阿羅約政府決定于2004年9月與中國簽署《南中國海部分海域聯(lián)合海洋地震工作協(xié)議》（JMSU）的驅動因素。在阿羅約總統(tǒng)的領導下，這一能源協(xié)議代表著菲律賓在更大程度上迎合中國的偏好，即雙邊解決領土爭端和共同開發(fā)南海，這種偏好自1986年以來已引入菲律賓。這項有爭議的協(xié)議是裙帶政治的產物，阿羅約總統(tǒng)的政治盟友和商界朋友在達成交易方面擁有很大的自由。基于此，菲律賓的一些官員一致認為，在JMSU的談判和締結過程中，外交部和相關部門被繞過了。事實上，該協(xié)議后來被指控違反憲法，指責其破壞了菲律賓對南海權益的主張，并為了中國資助而犧牲了領土利益。
菲律賓時任眾議院議長何塞·德·韋內西亞和能源部副部長愛德華多·埃德·馬納拉克分別為阿羅約的“共同開發(fā)”政策提供了政治支持和經驗支持。馬納拉克對“純粹商業(yè)交易”的信念源于他作為科學專家的專業(yè)知識，其擁有與中國合作的豐富經驗，但對國家安全和地緣政治事務缺乏見解。鼓勵他與中國的石油伙伴來實現聯(lián)合能源協(xié)議，在一定程度上忽視了潛在的國家安全風險和爭端。與馬納拉克一樣，何塞·德·維內西亞作為石油勘探者的長期經驗以及由此產生的聯(lián)合開發(fā)經驗，有助于他支持馬納拉克與中國的能源協(xié)議。
另一方面，阿羅約曾為經濟學教授，擁有在經濟和社會領域的工作經驗，她所秉持的經濟實用主義促使她忽視潛在的海上威脅，并傾向于與中國就南海問題達成雙邊安排，以應對國內社會政治壓力。事實上，該協(xié)議符合阿羅約政府對中國的迎合政策，以抓住機會，發(fā)展菲律賓經濟，盡管與中國存在爭端。除了菲律賓南部省份長期的宗教分離主義運動和叛亂造成的內部不穩(wěn)定外，阿羅約政府從一開始就曾因社會政治的不確定性而癱瘓。她在2001年的繼任和2004年總統(tǒng)大選中有爭議的勝利使該國陷入了巨大的分裂。在經濟實用主義邏輯的驅使下，阿羅約總統(tǒng)高度重視為經濟繁榮調動資源，以恢復其治理國家的正當性。同樣，她利用中國的睦鄰政策，促進與中國的雙邊合作，以獲得經濟利益，同時擱置兩國在海洋問題上的分歧。在阿羅約擔任總統(tǒng)期間，菲中關系被譽為“伙伴關系的黃金時代”。與她的前任相比，阿羅約總統(tǒng)與中國締結的雙邊協(xié)議數量自1975年兩國建交以來達到最多?！澳现袊２糠趾Ｓ蚵?lián)合海洋地震工作協(xié)議”（JMSU）是菲律賓在2001年至2008年期間與中國簽署的65項雙邊協(xié)議之一，反映了阿羅約政府與中國的良好關系。同時，中國貸款資助的項目在促進經濟增長方面發(fā)揮了重要作用。JMSU協(xié)議簽署后，中國批準了大量貸款，用于北呂宋鐵路、南呂宋鐵路、（菲律賓）國家寬帶網絡—中興通訊合作等項目的建設。
（三）阿基諾三世總統(tǒng)（2010-2016年）：針對中國的平衡政策
阿基諾政府的外交部長阿爾伯特·德爾·羅薩里奧曾在美國接受教育，曾任菲律賓駐美國大使，在私營部門擁有豐富履歷。他以親美觀點和商業(yè)思維為指導，為菲律賓在南海問題上采取更強硬立場的政策轉變做出了貢獻。在他的領導下，菲律賓加快了與美國的防務關系，并在與中國進行外交接觸以管理2012年黃巖島對峙的努力被認為沒有奏效時，對中國提起了仲裁。作為一位意志堅強、積極主動的領導人，外交部長德爾·羅薩里奧在制定菲律賓戰(zhàn)略方面發(fā)揮了重要作用，以制衡中國在南海的行為，尤其是在2012年黃巖島對峙之后。他尋求將法律作為解決南海問題的新途徑，并成功說服阿基諾三世總統(tǒng)同意該戰(zhàn)略，因為他認為菲律賓政府通過各種政治和外交途徑（包括雙邊談判和東盟論壇上的多邊討論）解決2012年黃巖島危機的努力是“徒勞”的。阿基諾三世最初相信和平與外交手段，并認為需要與中國保持友好關系，這影響了他的政策偏好，即通過雙邊談判和東盟主導的討論來緩和兩國之間日益加劇的海上緊張局勢。但是最初對外交手段的信念被其個人的不愉快經歷所削弱，他與中國進行雙邊會談和在東盟論壇進行多邊討論的最后努力沒有產生結果。這導致阿基諾三世決定選擇法律，即國際仲裁。
除了仲裁，在美國學習和工作的個人經歷以及外交大臣阿爾伯特·德爾·羅薩里奧相應的親美立場，都使他傾向于推動與美國的合作，以應對中國在南海日益增長的“強硬態(tài)度”。這種做法源于德爾·羅薩里奧認為菲美關系是“具有共同歷史、共同價值觀和共同愿望的天然聯(lián)盟”。此外，德爾·羅薩里奧意識到菲律賓的軍事能力有限，2012年的黃巖島對峙事件就證明了這一點。面對中國在南海日益強硬的姿態(tài)，德爾·羅薩里奧努力加強菲律賓與其傳統(tǒng)盟友之間的戰(zhàn)略關系，以彌補菲律賓國防預算不足和威懾能力薄弱的問題。在2012年4月的海上危機中，菲律賓外交大臣呼吁美國增加援助以加強菲律賓的軍事防御，并呼吁雙方高頻率地進行聯(lián)合演習。經過八輪密集談判后，菲律賓和美國于2014年8月達成了《加強防務合作協(xié)議》，允許美軍加強在菲律賓軍事基地的輪換駐扎，并允許美軍更多地進入劃定的菲律賓軍事基地，還同意美軍建造新的和經過改進的軍事設施。
（四）杜特爾特總統(tǒng)（2016-2022年）：對華迎合政策的回歸
杜特爾特擔任達沃市市長的經歷影響了其對中國采取和解立場，對美國持批評態(tài)度。他還被描繪成一個“不可預測”的強人，“完全從自己的觀點來解釋自己的行為，而這種觀點又受到個人需求、偏見和成見的影響”。所有這些因素反過來又促使杜特爾特總統(tǒng)從平衡行為急劇轉變?yōu)閷θA迎合政策，同時與菲律賓的傳統(tǒng)盟友拉開距離。
阿基諾政府的南海政策對達沃市造成了負面影響，這一親身經歷促使杜特爾特相信有必要與中國就海洋和領土爭端達成和解，從而推動了他對中國的迎合政策。2012年黃巖島對峙事件發(fā)生后，杜特爾特的前任提起了國際仲裁，當時中國加強了對菲律賓香蕉的進口限制，而這一限制是在對峙事件發(fā)生前一個月開始實施的。鑒于中國是菲律賓最大的香蕉進口國，約占菲律賓香蕉出口量的30%，棉蘭老島尤其是達沃（菲律賓出口香蕉的主要種植地）遭受了巨大的經濟損失。
杜特爾特總統(tǒng)在南海問題上對中國的個人偏好是由其對中國采取和解立場所決定的。因此，他主張淡化兩國在南海的爭議沖突，以追求經濟和投資利益。例如，總統(tǒng)堅持認為“南海最好不要受到影響”，并無視仲裁庭對菲律賓“有利的裁決”。菲律賓還于2018年11月簽署了一份關于石油和天然氣開發(fā)的諒解備忘錄，支持與中國在爭議海域作出聯(lián)合安排的想法。作為回報，中國一再承諾支持杜特爾特政府改善該國基礎設施以促進經濟增長的重要項目。此外，杜特爾特對美國的個人偏見導致菲律賓疏遠了與美國的傳統(tǒng)聯(lián)盟。杜特爾特曾經說過，“我不喜歡美國人。這對我來說只是一個原則問題”。杜特爾特的偏見是由于他觀察到美國在黃巖島危機期間缺乏對菲律賓的支持，尤其是杜特爾特與美國政府之間在“毒品戰(zhàn)爭”上的分歧。在就任總統(tǒng)之前，達沃市市長杜特爾特指責菲律賓的條約盟友不作為，并對美國的承諾表示擔憂。2016年6月上任時，杜特爾特發(fā)起了全國性的禁毒運動。然而，“毒品戰(zhàn)爭”作為杜特爾特國內政策的標志，導致數千名涉嫌吸毒者被法外處決，這一舉措招致了美國的譴責。這種不愉快的經歷和杜特爾特對美國的批判性觀點相互影響，塑造了他與長期盟友的“分離”。在一系列有爭議的回應中，菲律賓總統(tǒng)杜特爾特在2016年9月口頭侮辱了美國總統(tǒng)奧巴馬，取消了與美國海軍在中國南海的聯(lián)合巡邏，以及2016年10月與美軍的其他軍事演習。
總之，杜特爾特總統(tǒng)總體上傾向于以較溫和的方式處理與中國的南海爭端，并根據他的上述背景和經驗扭轉了此前的平衡政策，他認為菲律賓沒有能力以經濟利益為代價在海上與中國對抗，并且不信任美國對菲中海上沖突的承諾。因此，他試圖反復利用戰(zhàn)爭威脅來捍衛(wèi)其傾向于中國的政策，并轉移菲律賓武裝部隊和國內批評者可能施加的壓力。例如，杜特爾特總統(tǒng)在2016年9月取消與美國海軍在南海巡邏的決定時，提到了沖突的危險可能。盡管如此，杜特爾特總統(tǒng)與前幾任總統(tǒng)不同，前幾任總統(tǒng)與菲律賓的長期盟友美國建立了強有力的聯(lián)系，以抵消菲律賓薄弱的國防能力，而杜特爾特總統(tǒng)則堅持溫和處理海洋問題的政策，以避免與中國發(fā)生沖突。
結論
作者認為，從國內政治層面來看，小國的政策行為比現實主義的預期更為靈活。除了結構上的限制外，單位層面的因素也進一步促使小國采取特定的行為。本文通過研究菲律賓的國內政治結構，證明菲律賓的外交決策具有重要的個性驅動因素。在菲律賓的總統(tǒng)制和裙帶政治下，總統(tǒng)及其圈子享有決定國家外交政策的相對自由。盡管如此，菲律賓政治中盛行的政治和安全思想也對南海政策的制定產生了一定的影響。其中包括親美主義與要求從其傳統(tǒng)盟友那里獲得更大自主權的對立，國內安全挑戰(zhàn)優(yōu)先于潛在外部威脅，以及不愿實現軍事現代化。盡管如此，政策選擇也是有背景的，因為政策的制定不能脫離其所處的條件。因此，具有不同政治信仰、專業(yè)知識和實踐經驗的政策制定者試圖將其政策偏好轉化為適合國內社會政治條件的南海問題政府戰(zhàn)略。在南海問題上，菲律賓與中國和美國這兩個大國保持距離，似乎凸顯了菲律賓在不同政府中享有的能動性和自主權。
2022年6月30日，小費迪南德·馬科斯成為菲律賓第17任總統(tǒng)，在他擔任總統(tǒng)的頭兩年里，其政府與杜特爾特政府應對南海爭端的方式背道而馳。2023年8月小馬科斯政府發(fā)布了一項新的國家安全政策，將“西菲律賓?！保捶坡少e群島西側的中國南海海域，包括呂宋海、菲律賓非法侵占的中國南沙群島部分島礁、黃巖島及其周邊和毗鄰水域，譯者注）問題列為“首要國家利益”。此外，菲律賓還與澳大利亞進行了大規(guī)模訓練，與日本、澳大利亞和美國一起進行了首次海上聯(lián)合演習，并于同月恢復了與美國在菲律賓海域的“雙邊航行”。這些活動旨在加強菲律賓與志同道合的伙伴的海上合作，并在該地區(qū)的“動蕩”中維持現狀。隨著菲律賓政府在南海政策上不斷搖擺不定，這些舉動是意料之中的。鑒于領導層在制定菲律賓外交政策方面發(fā)揮的強有力作用，對小馬科斯總統(tǒng)及其核心圈子的進一步研究將為菲律賓未來幾年管理南海爭端的戰(zhàn)略軌跡提供寶貴的見解。
編譯：高玖，國政學人編譯員，倫敦國王學院戰(zhàn)爭研究系國際關系碩士。
來源：Nguyen, P. L., & Tok, S. K. Domestic imperative of the Philippines’ South China Sea policy: personality-driven policymaking and constant shifts between China and the United States.?The Pacific Review, pp.1–31,2024.
校對 | 邢安婷 范嘉元
審校 |?丁偉航
排版 | 喻俊
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