判例名稱】
馮柏健與廣東省鶴山市人民政府、廣東省江門市人民政府、原審第三人廣東省鶴山市沙坪街越塘村越塘經(jīng)濟(jì)合作社批準(zhǔn)收回集體土地使用權(quán)行政確認(rèn)及行政復(fù)議案
【裁判級(jí)別】最高人民法院
【案件編號(hào)】 （2019）最高法行申5101號(hào)
【生效時(shí)間】 2019年6月13日
【主審法官】 楊志華 ?熊俊勇 ?寇秉輝
【參考級(jí)別】 典型判例
【可參區(qū)域】全國(guó)
【裁判主旨】?《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十五條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十二條規(guī)定，空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)；已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十四條第一款第（六）項(xiàng)、第二款規(guī)定：涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：……（六）宅基地的使用方案；……村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定前款規(guī)定的事項(xiàng)。第二十二條第一款規(guī)定，召開(kāi)村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。也就是說(shuō)，作為建設(shè)用地的宅基地，權(quán)利人取得集體土地使用權(quán)后，未按照批準(zhǔn)的土地用途使用土地，造成宅基地空閑兩年以上的，經(jīng)村民會(huì)議討論通過(guò)，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。
【編者評(píng)注】 宅基地被閑置后及時(shí)收回，利于宅基地使用權(quán)的充分利用，但收回程序務(wù)須正當(dāng)，以免相關(guān)權(quán)利人合法權(quán)益受到損害。
【檢索主詞】
一級(jí)檢索詞：村民自治
二級(jí)檢索詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織 ?宅基地 ?土地用途
【裁判原文】
中華人民共和國(guó)最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2019）最高法行申5101號(hào)
再審申請(qǐng)人（一審原告、二審上訴人）馮柏健，男，1981年4月9日出生，漢族。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）廣東省鶴山市人民政府。
法定代表人林賢進(jìn)。
被申請(qǐng)人（一審被告、二審被上訴人）廣東省江門市人民政府。
法定代表人劉毅。
原審第三人廣東省鶴山市沙坪街越塘村越塘經(jīng)濟(jì)合作社。
負(fù)責(zé)人易建強(qiáng)。
再審申請(qǐng)人馮柏健訴被申請(qǐng)人廣東省鶴山市人民政府（以下簡(jiǎn)稱鶴山市政府）、廣東省江門市人民政府（以下簡(jiǎn)稱江門市政府）、原審第三人廣東省鶴山市沙坪街越塘村越塘經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡(jiǎn)稱越塘合作社）批準(zhǔn)收回集體土地使用權(quán)行政確認(rèn)及行政復(fù)議一案，不服廣東省高級(jí)人民法院（2017）粵行終246號(hào)行政判決，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院依法組成合議庭對(duì)本案進(jìn)行了審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。
馮柏健、馮松堅(jiān)系馮汝江之子，馮汝洪與馮汝江系親兄弟，劉惠娥（已故）系馮汝江的堂嫂（以下簡(jiǎn)稱馮汝江等五人）。2007年12月28日，鶴山市政府作出鶴國(guó)土宅字（2007）第1150號(hào)《用地批復(fù)書》，同意馮柏健使用位于廣東省鶴山市××鎮(zhèn)××山村105平方米土地作住宅用地，并注明：本批復(fù)許可的用地必須在二年內(nèi)使用；逾期不使用的，土地使用權(quán)可以收回，本批復(fù)書自行失效。2008年3月14日，鶴山市政府給馮柏健核發(fā)鶴集用（2008）第000200號(hào)《集體土地使用證》（以下簡(jiǎn)稱200號(hào)《集體土地使用證》），該證記載的土地位置在廣東省鶴山市××鎮(zhèn)××山村，土地用途為農(nóng)村宅基地，使用權(quán)類型為批準(zhǔn)撥用宅基地，使用權(quán)面積105平方米。2012年11月25日，鶴山市政府給越塘合作社核發(fā)鶴集有（2012）第12076號(hào)《集體土地所有權(quán)證》（以下簡(jiǎn)稱12076號(hào)《集體土地所有權(quán)證》），該證記載的土地總面積為34.1628公頃。200號(hào)《集體土地使用證》項(xiàng)下的土地，包含在12076號(hào)《集體土地所有權(quán)證》范圍內(nèi)。馮柏健取得200號(hào)《集體土地使用證》后，一直未按照批準(zhǔn)用途建設(shè)住宅，地上有他人在其取得宅基地使用權(quán)之前建設(shè)的磚墻和鋼結(jié)構(gòu)頂棚建筑物，于2013年7月被越塘合作社強(qiáng)制拆除。2013年5月8日，鶴山市政府根據(jù)沙坪街道辦的請(qǐng)示，作出鶴府復(fù)（2013）43號(hào)《關(guān)于同意收回馮汝江等五宗宅基地使用權(quán)的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱43號(hào)批復(fù)），主要內(nèi)容：報(bào)來(lái)沙辦報(bào)（2013）5號(hào)《關(guān)于要求收回馮汝江等5宗宅基地使用權(quán)的請(qǐng)示》收悉。經(jīng)市政府研究，現(xiàn)批復(fù)如下：一、同意注銷馮汝江等五人五宗宅基地的登記；二、注銷的五宗宅基地由越塘合作社收回；三、有關(guān)手續(xù)由市國(guó)土資源局協(xié)調(diào)辦理。2013年10月23日，馮柏健提起行政訴訟，請(qǐng)求撤銷43號(hào)批復(fù)。廣東省江門市中級(jí)人民法院作出（2013）江中法行初字第30號(hào)行政判決，駁回馮柏健的訴訟請(qǐng)求。馮柏健不服，提起上訴。廣東省高級(jí)人民法院作出（2014）粵高法行終字第655號(hào)行政判決，認(rèn)為鶴山市政府批準(zhǔn)越塘合作社收回馮柏健宅基地，直接影響馮柏健重大利益，但未遵循正當(dāng)程序原則，給予馮柏健陳述和申辯的權(quán)利，屬于程序違法；且43號(hào)批復(fù)未列明同意越塘合作社收回宅基地的事實(shí)、理由和法律依據(jù)，屬于主要事實(shí)不清，判決撤銷一審判決，撤銷43號(hào)批復(fù)，由鶴山市政府重新作出行政行為。2014年9月12日，越塘合作社發(fā)布《關(guān)于重新啟動(dòng)召開(kāi)收回馮汝江等宅基地的村民戶代表會(huì)議的公告》，決定于2014年9月28日上午召開(kāi)村民代表會(huì)議，對(duì)收回馮汝江等五人宅基地事項(xiàng)重新簽名表決。2014年9月28日，越塘合作社召開(kāi)村民戶代表大會(huì)，全村571戶中的551戶到場(chǎng)參加會(huì)議并表決，其中550戶代表簽名同意收回馮汝江等五人的宅基地，1戶棄權(quán)。2014年9月30日，越塘合作社向鶴山市政府提交《關(guān)于收回馮汝江等人宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)》。2015年3月27日，鶴山市政府向馮柏健送達(dá)鶴府告（2015）4號(hào)《權(quán)利告知書》，告知馮柏健享有陳述、申辯和申請(qǐng)聽(tīng)證的權(quán)利。2015年3月31日，馮柏健向鶴山市政府提交《聽(tīng)證申請(qǐng)書》。2015年5月21日，鶴山市政府召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，馮汝江、馮松堅(jiān)、馮柏健參加了聽(tīng)證活動(dòng)。2015年12月31日，鶴山市政府作出鶴府行決字（2015）3號(hào)《批準(zhǔn)收回宅基地使用權(quán)決定書》（以下簡(jiǎn)稱3號(hào)收回決定），認(rèn)定馮柏健等人取得宅基地使用權(quán)后，一直閑置未使用，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十五條第一款和《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十二條的規(guī)定，決定批準(zhǔn)越塘合作社收回馮汝江等五人的宅基地。2016年3月14日，馮柏健申請(qǐng)行政復(fù)議，請(qǐng)求撤銷3號(hào)收回決定。2016年3月17日，江門市政府向馮柏健送達(dá)《補(bǔ)正行政復(fù)議申請(qǐng)材料通知書》，要求其補(bǔ)正行政復(fù)議申請(qǐng)材料。2016年3月30日，馮柏健提交最終補(bǔ)正材料。2016年4月1日，江門市政府經(jīng)審查予以立案，并向馮柏健發(fā)送《行政復(fù)議受理通知書》。2016年4月6日，江門市政府分別向鶴山市政府、越塘合作社送達(dá)《提出行政復(fù)議答復(fù)通知書》《第三人參加行政復(fù)議通知書》。2016年5月17日，江門市政府到涉案宅基地開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)及實(shí)地調(diào)查，核實(shí)有關(guān)證據(jù)材料。2016年5月25日，江門市政府因案情復(fù)雜，作出《延長(zhǎng)行政復(fù)議審查期限通知書》，送達(dá)各方當(dāng)事人。2016年5月30日，江門市政府作出江府行復(fù)（2016）4號(hào)《行政復(fù)議決定書》（以下簡(jiǎn)稱4號(hào)復(fù)議決定），以馮柏健取得宅基地使用權(quán)后長(zhǎng)期閑置，經(jīng)越塘合作社村民大會(huì)表決收回宅基地使用權(quán)，鶴山市政府批準(zhǔn)收回其宅基地使用權(quán)，事實(shí)清楚，程序合法為由，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，決定維持3號(hào)收回決定。2016年6月9日，馮柏健簽收4號(hào)復(fù)議決定。2016年6月21日，馮柏健提起本案行政訴訟，請(qǐng)求撤銷3號(hào)收回決定及4號(hào)復(fù)議決定。
廣東省江門市中級(jí)人民法院（2016）粵07行初52號(hào)行政判決認(rèn)為，馮柏健取得宅基地使用權(quán)后，沒(méi)有按規(guī)定用途使用宅基地，造成土地閑置兩年以上，越塘合作社有權(quán)收回集體土地使用權(quán)。越塘合作社經(jīng)半數(shù)以上村民同意，報(bào)請(qǐng)鶴山市政府批準(zhǔn)收回宅基地。鶴山市政府受理后，已將越塘合作社申請(qǐng)事項(xiàng)、利害關(guān)系人享有的權(quán)利義務(wù)告知馮柏健，并應(yīng)馮柏健的申請(qǐng)舉行聽(tīng)證，進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，于法定期限內(nèi)作出3號(hào)收回決定。被訴行政行為事實(shí)清楚，程序合法。江門市政府受理復(fù)議申請(qǐng)后，指定兩名行政復(fù)議的工作人員負(fù)責(zé)審理，向鶴山市政府和越塘合作社送達(dá)相應(yīng)的法律文書，并到涉案宅基地開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)及實(shí)地調(diào)查，核實(shí)有關(guān)證據(jù)材料，履行了法定復(fù)議審查職責(zé)，處理得當(dāng)。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決駁回馮柏健的訴訟請(qǐng)求。馮柏健不服，提起上訴。
廣東省高級(jí)人民法院（2017）粵行終246號(hào)行政判決認(rèn)為，馮柏健取得宅基地使用權(quán)后，超過(guò)2年未按批準(zhǔn)用途建設(shè)住宅，符合收回土地的法定條件。越塘合作社半數(shù)以上戶代表簽名同意收回馮柏健的宅基地，形成有效決議。鶴山市政府作出3號(hào)收回決定前，已向馮柏健送達(dá)《權(quán)利告知書》，并應(yīng)馮柏健申請(qǐng)舉行聽(tīng)證會(huì)，充分保障馮柏健的程序權(quán)益。江門市政府依照法定程序作出4號(hào)復(fù)議決定，符合法律規(guī)定。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項(xiàng)的規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。
馮柏健申請(qǐng)?jiān)賹彿Q：1.涉案宅基地所有權(quán)××廣東省××街道××村隔山經(jīng)濟(jì)社（以下簡(jiǎn)稱隔山經(jīng)濟(jì)社）而非越塘合作社，越塘合作社無(wú)權(quán)以村民表決方式收回。申請(qǐng)人的父親馮汝江1993年6月就取得宅基地，1995年4月出臺(tái)的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》無(wú)溯及力，不適用本案，鶴山市政府以閑置2年以上的宅基地要收回為由作出3號(hào)收回決定，沒(méi)有法律依據(jù)。2.已發(fā)證的土地使用權(quán)不能由政府決定收回。3.申請(qǐng)人通過(guò)競(jìng)拍取得涉案宅基地和廠房，并一直使用，非因馮柏健的原因無(wú)法建設(shè)，未被閑置。4.馮柏健通過(guò)競(jìng)拍取得涉案宅基地和廠房是工商業(yè)性質(zhì)，并非農(nóng)村宅基地。5.人民法院生效行政判決撤銷43號(hào)批復(fù)后，鶴山市政府又根據(jù)同一事實(shí)和理由作出3號(hào)收回決定，違反《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十一條規(guī)定。綜上，請(qǐng)求依法再審本案，撤銷一、二審判決，撤銷3號(hào)收回決定和4號(hào)復(fù)議決定。
本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十五條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府批準(zhǔn)，可以收回土地使用權(quán)。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第五十二條規(guī)定，空閑或房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)；已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回?！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十四條第一款第（六）項(xiàng)、第二款規(guī)定：涉及村民利益的下列事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理：……（六）宅基地的使用方案；……村民會(huì)議可以授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定前款規(guī)定的事項(xiàng)。第二十二條第一款規(guī)定，召開(kāi)村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過(guò)半數(shù)，或者本村三分之二以上的戶的代表參加，村民會(huì)議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過(guò)半數(shù)通過(guò)。也就是說(shuō)，作為建設(shè)用地的宅基地，權(quán)利人取得集體土地使用權(quán)后，未按照批準(zhǔn)的土地用途使用土地，造成宅基地空閑兩年以上的，經(jīng)村民會(huì)議討論通過(guò)，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回宅基地使用權(quán)。本案中，馮柏健于2008年3月14日取得200號(hào)《集體土地使用證》。但是，至2013年仍未按照批準(zhǔn)的用途在涉案宅基地上建設(shè)住宅，土地閑置已經(jīng)超過(guò)2年，符合收回土地的法定條件。越塘合作社召開(kāi)戶代表會(huì)議，半數(shù)以上代表同意收回馮柏健的宅基地。鶴山市政府根據(jù)越塘合作社的申請(qǐng)，進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，依法舉行聽(tīng)證會(huì)，作出3號(hào)收回決定，批準(zhǔn)越塘合作社收回宅基地，主要事實(shí)清楚，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序；江門市政府經(jīng)過(guò)現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、實(shí)地調(diào)查等程序，作出4號(hào)復(fù)議決定，維持3號(hào)收回決定，符合法律規(guī)定。一、二審判決駁回馮柏健的訴訟請(qǐng)求，并無(wú)不當(dāng)。
馮柏健主張，涉案宅基地屬于隔山經(jīng)濟(jì)社，越塘合作社無(wú)權(quán)收回。但是，涉案宅基地在越塘合作社持有的12076號(hào)《集體土地所有證》范圍內(nèi)，該證項(xiàng)下的集體土地所有權(quán)人是越塘合作社，而非隔山經(jīng)濟(jì)社。馮柏健的上述主張缺乏事實(shí)根據(jù)，本院不予支持。
馮柏健又主張，通過(guò)競(jìng)拍取得涉案宅基地和廠房，并一直使用，涉案宅基地未被閑置，且涉案宅基地屬工商業(yè)用途，而非農(nóng)村宅基地。但是，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十五條第一款第（二）項(xiàng)規(guī)定，所謂“閑置”是指“不按照批準(zhǔn)的用途使用土地”。200號(hào)《集體土地使用證》批準(zhǔn)的土地用途為農(nóng)村宅基地，馮柏健取得該證后，未按照批準(zhǔn)用途建設(shè)住宅，已經(jīng)構(gòu)成“閑置”。馮柏健的上述主張不符合法律規(guī)定，本院亦不予支持。
馮柏健還主張，人民法院生效行政判決撤銷43號(hào)批復(fù)后，鶴山市政府又根據(jù)同一事實(shí)和理由作出3號(hào)收回決定，違反《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十一條規(guī)定。但是，43號(hào)批復(fù)被依法撤銷后，越塘合作社重新召開(kāi)村民代表會(huì)議，形成真實(shí)、有效的決議，鶴山市政府根據(jù)新的決議，重新進(jìn)行調(diào)查、聽(tīng)證，認(rèn)定事實(shí)，作出3號(hào)收回決定。3號(hào)收回決定與43號(hào)批復(fù)認(rèn)定事實(shí)、適用法律完全不同。馮柏健的該項(xiàng)主張與事實(shí)不符，本院同樣不予支持。
綜上，馮柏健的再審申請(qǐng)不符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第（四）項(xiàng)規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：
駁回馮柏健的再審申請(qǐng)。
審判長(zhǎng) 楊志華
審判員 熊俊勇
審判員 寇秉輝
二〇一九年六月十三日
法官助理 徐超
書記員談蕾
來(lái)源：自然資源課堂
