為什么東亞區(qū)域治理機(jī)構(gòu)會(huì)從“競(jìng)爭(zhēng)”走向“趨同”？
Yaechan Lee
波士頓大學(xué)政治學(xué)博士生
William W. Grimes
波士頓大學(xué)政治學(xué)與國(guó)際關(guān)系教授
The Pacific Review, 30 June 2025, pp. 1-28.
導(dǎo)讀
近幾十年，東亞地區(qū)涌現(xiàn)出大量由新興力量主導(dǎo)的區(qū)域多邊機(jī)構(gòu)——如清邁倡議多邊化機(jī)制（CMIM）、金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行（NDB，又稱“新開(kāi)發(fā)銀行”）、東亞峰會(huì)（EAS）等。這些機(jī)構(gòu)最初源于對(duì)西方主導(dǎo)的全球機(jī)構(gòu)（如IMF、世界銀行）的不滿，試圖通過(guò)“競(jìng)爭(zhēng)性多邊主義”（contested multilateralism, CM）打破現(xiàn)有規(guī)則與利益分配格局，屬于典型的“挑戰(zhàn)型機(jī)構(gòu)”（contesting organizations）。然而，在實(shí)踐中，這些機(jī)構(gòu)卻逐漸在規(guī)則、實(shí)踐甚至目標(biāo)上趨同于它們?cè)驹噲D挑戰(zhàn)的現(xiàn)有主導(dǎo)機(jī)構(gòu)。
為何挑戰(zhàn)型機(jī)構(gòu)會(huì)從“競(jìng)爭(zhēng)”走向“趨同”？為何趨同后仍未被解散？本文創(chuàng)新性地引入“前景理論”（prospect theory）來(lái)解決這一謎題，作者認(rèn)為：國(guó)家在創(chuàng)建挑戰(zhàn)型機(jī)構(gòu)時(shí)需投入“固定成本”（政治資本、談判成本等），機(jī)構(gòu)建成后即成為“新的現(xiàn)狀”；基于“損失厭惡”與“偏好確定性”的心理，國(guó)家將解散機(jī)構(gòu)視為“確定損失”，即便機(jī)構(gòu)趨同于現(xiàn)有主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，仍傾向于維持其存在。本文通過(guò)清邁倡議多邊化機(jī)制、國(guó)際貨幣基金組織、金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行與世界銀行、東亞峰會(huì)與“東盟+3”三個(gè)跨區(qū)域案例，驗(yàn)證了該理論框架的解釋力，為理解東亞區(qū)域治理的動(dòng)態(tài)演變提供了新視角。
競(jìng)爭(zhēng)性多邊主義的“趨同—持續(xù)”謎題與前景理論的引入
近二十年來(lái)，東亞地區(qū)的“競(jìng)爭(zhēng)性多邊主義”現(xiàn)象格外突出——中國(guó)等新興力量對(duì)國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行等西方主導(dǎo)機(jī)構(gòu)的不滿日益加深，這些不滿既源于“代表性不足”（如東亞國(guó)家在國(guó)際貨幣基金組織的投票權(quán)與經(jīng)濟(jì)體量不匹配），也來(lái)自“規(guī)則不公”（如國(guó)際貨幣基金組織貸款條件嚴(yán)苛且忽視國(guó)別差異）。正是在這樣的背景下，一系列區(qū)域挑戰(zhàn)型機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生：1997年亞洲金融危機(jī)后，“東盟+3”國(guó)家推動(dòng)建立清邁倡議（CMI），希望擺脫對(duì)國(guó)際貨幣基金組織應(yīng)急融資的依賴；2015年，金磚國(guó)家成立新開(kāi)發(fā)銀行（NDB），試圖打破美元主導(dǎo)的發(fā)展融資體系；2005年啟動(dòng)的東亞峰會(huì)（EAS），最初更是被寄予“建立東亞專屬治理平臺(tái)、排除外部干預(yù)”的厚望。然而，這些機(jī)構(gòu)的發(fā)展軌跡卻逐漸偏離初始設(shè)想。更令人困惑的是，即便這些機(jī)構(gòu)未能實(shí)現(xiàn)初始目標(biāo)、新增價(jià)值有限，卻從未被解散，反而持續(xù)存在于區(qū)域治理體系中。
現(xiàn)有理論難以完整解釋競(jìng)爭(zhēng)性多邊主義的這一“趨同—持續(xù)”謎題。理性主義學(xué)派聚焦國(guó)家如何通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)共同收益，卻無(wú)法說(shuō)明為何“無(wú)收益仍要維持合作”；建構(gòu)主義強(qiáng)調(diào)規(guī)范與身份的塑造，卻難以解釋“挑戰(zhàn)規(guī)范的機(jī)構(gòu)為何最終回歸規(guī)范”；路徑依賴?yán)碚撾m能解釋機(jī)構(gòu)的“持續(xù)存在”，但其假設(shè)機(jī)構(gòu)目標(biāo)不變，就無(wú)法解釋“目標(biāo)從挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)向趨同”的動(dòng)態(tài)變化。在這樣的理論空白中，本文引入了一個(gè)原本用于分析個(gè)體決策的理論——前景理論，以破解國(guó)家在多邊合作中的行為邏輯。
前景理論的核心假設(shè)是“損失厭惡”（loss aversion）?！皳p失厭惡”主要指人們對(duì)損失的敏感度遠(yuǎn)高于收益，且更傾向于選擇確定結(jié)果而非不確定的潛在收益。將這一邏輯延伸至國(guó)家行為可知，國(guó)家在創(chuàng)建挑戰(zhàn)型機(jī)構(gòu)時(shí)，會(huì)投入大量“固定成本”（fixed costs）——包括推動(dòng)談判的政治資本、搭建機(jī)制的物質(zhì)成本以及維護(hù)合作的聲譽(yù)成本。這些成本一旦投入，機(jī)構(gòu)本身就成為了新的現(xiàn)狀“參考點(diǎn)”。此時(shí)，解散機(jī)構(gòu)會(huì)被視為“確定損失”。因此，即便新創(chuàng)建的挑戰(zhàn)型機(jī)構(gòu)已趨同于現(xiàn)有主導(dǎo)機(jī)構(gòu)，國(guó)家仍會(huì)因“避免損失”而選擇維持。此外，挑戰(zhàn)現(xiàn)有體系本身存在不確定性，可能引發(fā)西方制裁、內(nèi)部合作破裂，國(guó)家也更傾向于讓機(jī)構(gòu)趨同于現(xiàn)有規(guī)則，以降低風(fēng)險(xiǎn)。
實(shí)證分析
為了驗(yàn)證前景理論的解釋力，本文選取了三個(gè)跨區(qū)域案例，這三個(gè)案例均符合“初始挑戰(zhàn)目標(biāo)明確、后期趨同顯著、趨同后仍持續(xù)存在”的特征，且覆蓋了東亞區(qū)域治理的核心領(lǐng)域，能全面呈現(xiàn)“挑戰(zhàn)型機(jī)構(gòu)”的演變規(guī)律。
案例1：清邁倡議多邊化機(jī)制與國(guó)際貨幣基金組織——應(yīng)急融資機(jī)制的“國(guó)際貨幣基金組織綁定”
清邁倡議多邊化機(jī)制的誕生，源于東亞國(guó)家對(duì)國(guó)際貨幣基金組織在1997年亞洲金融危機(jī)中表現(xiàn)的深度不滿。當(dāng)時(shí)，國(guó)際貨幣基金組織向泰國(guó)、韓國(guó)等國(guó)提供的貸款不僅規(guī)模不足，還附加了大幅削減公共開(kāi)支、開(kāi)放金融市場(chǎng)等嚴(yán)苛的緊縮條件，這些條件忽視了東亞經(jīng)濟(jì)體的出口導(dǎo)向特征，加劇了危機(jī)沖擊。正是這種不滿，推動(dòng)“東盟+3”國(guó)家在2000年啟動(dòng)清邁倡議（CMI），搭建雙邊互換網(wǎng)絡(luò)；2010年，清邁倡議進(jìn)一步升級(jí)為多邊化的清邁倡議多邊化機(jī)制，規(guī)模達(dá)1200億美元，目標(biāo)是成為“獨(dú)立于IMF的區(qū)域應(yīng)急流動(dòng)性儲(chǔ)備池”。
但從實(shí)踐來(lái)看，清邁倡議多邊化機(jī)制始終未能擺脫國(guó)際貨幣基金組織的“綁定”，至今仍有60%的資金與國(guó)際貨幣基金組織綁定。在2020年新冠疫情引發(fā)的流動(dòng)性危機(jī)中，東盟國(guó)家寧愿尋求與中國(guó)、日本的雙邊互換，也未動(dòng)用清邁倡議多邊化機(jī)制資金——而原因正是“國(guó)際貨幣基金組織綁定”帶來(lái)的“污名效應(yīng)”。在這一效應(yīng)下，國(guó)家依賴清邁倡議多邊化機(jī)制等同于間接接受國(guó)際貨幣基金組織條件，會(huì)被國(guó)內(nèi)輿論視為“經(jīng)濟(jì)主權(quán)受損”。
本文認(rèn)為，清邁倡議多邊化機(jī)制之所以陷入這樣的困境，本質(zhì)是出資國(guó)的“損失厭惡”與利益分化。出資國(guó)都不愿承擔(dān)“獨(dú)立設(shè)定貸款條件”的風(fēng)險(xiǎn)——若清邁倡議多邊化機(jī)制脫離國(guó)際貨幣基金組織，一旦借款國(guó)出現(xiàn)違約，出資國(guó)將獨(dú)自面對(duì)“政策失誤”的指責(zé)，這相當(dāng)于“確定損失”。而維持與國(guó)際貨幣基金組織的綁定，既能借助國(guó)際貨幣基金組織的“規(guī)則合法性”規(guī)避責(zé)任，又能避免因條件寬松引發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)（如借款國(guó)濫用資金）。這種對(duì)“損失”的規(guī)避，使得清邁倡議多邊化機(jī)制始終無(wú)法實(shí)現(xiàn)初始目標(biāo)。即便如此，清邁倡議多邊化機(jī)制仍持續(xù)存在是在于：一方面，“東盟+3”國(guó)家已為其投入大量固定成本，解散意味著這些成本“付諸東流”；另一方面，出資國(guó)都不愿退出——若一方退出，另一方將填補(bǔ)區(qū)域應(yīng)急融資的權(quán)力真空，這是雙方都不愿接受的“相對(duì)損失”。
案例2：金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行與世界銀行——發(fā)展融資機(jī)構(gòu)的“美元依賴”
2015年金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行成立之際，世界銀行、亞洲開(kāi)發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)的貸款條件仍帶有明顯的“西方偏好”——如要求借款國(guó)推行新自由主義改革、限制政府干預(yù)市場(chǎng)。同時(shí)，全球基礎(chǔ)設(shè)施投資缺口巨大，僅亞洲地區(qū)每年就需1.7萬(wàn)億美元，而現(xiàn)有機(jī)構(gòu)僅能覆蓋約30%。因此，金磚國(guó)家希望通過(guò)金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行改變這一局面：一方面，采用“平等投票權(quán)”（equal voting power, 不同于世界銀行“股權(quán)決定投票權(quán)”的模式），讓新興經(jīng)濟(jì)體擁有更多話語(yǔ)權(quán)；另一方面，推動(dòng)以成員國(guó)本幣發(fā)行債券，降低對(duì)美元的依賴，為發(fā)展中國(guó)家提供更靈活的融資選擇。
但十年過(guò)去，金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行的實(shí)踐卻與初始目標(biāo)漸行漸遠(yuǎn)。在投票權(quán)方面，“平等投票權(quán)”只是形式上得以保留；在融資貨幣方面，2023年的數(shù)據(jù)顯示，其投資組合項(xiàng)目中，美元出資占比超90%，人民幣占比不足6%，巴西雷亞爾、印度盧比等其他金磚國(guó)家貨幣的占比僅3.48%。更關(guān)鍵的是，金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行始終未能獲得西方三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)——標(biāo)普（S&P）、穆迪（Moody’s）和惠譽(yù)（Fitch Ratings）的投資級(jí)評(píng)級(jí)，這使得其本幣債券發(fā)行成本居高不下。?
金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行的趨同，根源同樣在于金磚國(guó)家的“損失厭惡”與利益分化。最初，對(duì)現(xiàn)有融資體系的不滿與基礎(chǔ)設(shè)施投資需求，讓金磚國(guó)家暫時(shí)擱置分歧；但隨著合作深入，相對(duì)收益的重要性逐漸凸顯。例如，印度曾推動(dòng)建立金磚國(guó)家自主信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，但這對(duì)一些已有自建信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的金磚國(guó)家成員國(guó)來(lái)說(shuō)“收益有限、風(fēng)險(xiǎn)較高”（如引發(fā)西方反制）?；凇皳p失厭惡”的心理，這些國(guó)家不愿承擔(dān)這一不確定性，印度也因無(wú)法獨(dú)自推動(dòng)改革而妥協(xié)，最終金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行只能繼續(xù)依賴西方評(píng)級(jí)與美元融資。
即便如此，金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行仍未解散。對(duì)金磚國(guó)家而言，金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行的“固定成本”已不可回收——從2012年開(kāi)始的籌建談判，到設(shè)立總部的物質(zhì)投入，再到作為“金磚合作象征”的聲譽(yù)價(jià)值，解散意味著這些成本全部損失。更重要的是，成員國(guó)擔(dān)憂“退出即損失影響力”，讓渡本國(guó)在全球發(fā)展融資中的話語(yǔ)權(quán)。因此，最終形成了“即便趨同，也要維持”的局面。
案例3：東亞峰會(huì)（EAS）與“東盟+3”——區(qū)域治理論壇的“議程縮水”
東亞峰會(huì)的初始愿景可追溯至1990年代馬來(lái)西亞總理馬哈蒂爾（Mahathir）提出的“東亞經(jīng)濟(jì)核心論壇”（EAEC）——目標(biāo)是“排除美國(guó)，建立東亞專屬的高級(jí)別合作平臺(tái)”，推動(dòng)政治、安全、經(jīng)濟(jì)的全面合作。2004年“東盟+3”領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成共識(shí)，明確將東亞峰會(huì)定位為“超越東盟+3的功能性合作，邁向東亞共同體的核心機(jī)制”。
但東亞峰會(huì)的發(fā)展很快偏離了這一愿景。2011年，在日本和澳大利亞的推動(dòng)下，東亞峰會(huì)擴(kuò)員至包含美國(guó)、俄羅斯、印度、新西蘭在內(nèi)的18國(guó)；成員擴(kuò)員后，議程也大幅縮水——原本計(jì)劃討論的南海問(wèn)題、區(qū)域安全架構(gòu)等核心議題，因美國(guó)、中國(guó)的立場(chǎng)分歧而難以推進(jìn)，最終淪為“功能性合作論壇”，聚焦公共衛(wèi)生、氣候變化、災(zāi)害救援等低敏感議題。更關(guān)鍵的是，東亞峰會(huì)的機(jī)制地位也被邊緣化：其會(huì)議始終緊隨東盟峰會(huì)、“東盟+3”峰會(huì)召開(kāi)，議程由東盟主導(dǎo)，甚至連年度主席聲明都以“肯定現(xiàn)有倡議”為主。
東亞峰會(huì)的趨同與持續(xù)，同樣可用前景理論解釋。從趨同來(lái)看，核心原因是中、日、東盟的“利益分化”與“偏好確定性”。中國(guó)希望以“東盟+3”為核心，維持東亞峰會(huì)“東亞專屬”屬性；日本則主張“包容性成員”，引入美國(guó)制衡中國(guó)；東盟則擔(dān)憂“失去中心地位”，害怕中、日主導(dǎo)東亞峰會(huì)。三方分歧之下，“擴(kuò)員+縮減議程”成為最確定的選擇——擴(kuò)員可平衡中、日影響力，縮減議程可避免沖突，這種“趨同于東盟主導(dǎo)的現(xiàn)有機(jī)制”的做法，雖偏離初始目標(biāo)，卻降低了不確定性。從持續(xù)來(lái)看，東亞峰會(huì)的“固定成本”已轉(zhuǎn)化為“區(qū)域合作象征”——其作為“東亞最高級(jí)別峰會(huì)”的身份，已成為區(qū)域治理的一部分，解散會(huì)被視為“東亞合作破裂”的信號(hào)，帶來(lái)巨大的聲譽(yù)損失；同時(shí)，美國(guó)、俄羅斯等新成員也不愿退出，擔(dān)心失去在東亞的對(duì)話平臺(tái)，最終形成“雖無(wú)實(shí)質(zhì)功能，仍持續(xù)存在”的局面。
結(jié)論
通過(guò)以上案例分析可見(jiàn)，前景理論為理解東亞挑戰(zhàn)型機(jī)構(gòu)的“趨同—持續(xù)”謎題提供了關(guān)鍵視角。從理論層面看，這一框架突破了傳統(tǒng)理論的局限——它不再將機(jī)構(gòu)目標(biāo)視為固定不變，而是聚焦“目標(biāo)從挑戰(zhàn)轉(zhuǎn)向趨同”的動(dòng)態(tài)過(guò)程，同時(shí)解釋了“無(wú)收益仍持續(xù)存在”的行為邏輯，完善了多邊制度生命周期的分析維度。更重要的是，它揭示了“損失厭惡”這一心理因素在國(guó)家行為中的作用——在多邊合作中，國(guó)家不僅追求收益，更會(huì)竭力避免損失，這種行為邏輯往往比理性計(jì)算更能影響機(jī)構(gòu)演變。
從實(shí)踐層面看，這些發(fā)現(xiàn)為理解東亞區(qū)域治理的“碎片化但穩(wěn)定”特征提供了新鑰匙。東亞的“挑戰(zhàn)型機(jī)構(gòu)”雖未實(shí)現(xiàn)初始的“挑戰(zhàn)目標(biāo)”，卻并非毫無(wú)價(jià)值——它們?cè)凇瓣P(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)”可成為成員國(guó)利益重聚的平臺(tái)，推動(dòng)小幅改革；同時(shí)，這些機(jī)構(gòu)的存在，也為區(qū)域合作提供了“彈性空間”，避免了因分歧導(dǎo)致的合作徹底破裂。例如，清邁倡議多邊化機(jī)制雖未替代國(guó)際貨幣基金組織，卻補(bǔ)充了區(qū)域應(yīng)急融資體系；金磚國(guó)家新開(kāi)發(fā)銀行雖依賴美元，卻為金磚國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了額外資金；東亞峰會(huì)雖議程縮水，卻維持了東亞領(lǐng)導(dǎo)人的定期對(duì)話。未來(lái)，隨著東亞區(qū)域力量格局的變化，“挑戰(zhàn)型機(jī)構(gòu)”的趨同趨勢(shì)可能仍將持續(xù)。但需要注意的是，“趨同”并非“完全復(fù)制”——這些機(jī)構(gòu)仍可能在局部領(lǐng)域保留差異化特征。
譯者：何伊楠，國(guó)政學(xué)人編譯員，外交學(xué)院外交學(xué)專業(yè)博士研究生。
校對(duì) | 梁璋菡?方桐
審校 | 施榕
排版 | 劉洹彤
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