2025年9月9日，最高人民法院黨組書(shū)記、院長(zhǎng)張軍在國(guó)家法官學(xué)院秋季開(kāi)學(xué)典禮暨“人民法院大講堂”授課時(shí)明確提出，“保障訴權(quán)是做實(shí)‘如我在訴’的基礎(chǔ)。對(duì)符合條件的起訴，必須依法及時(shí)受理，同時(shí)也要依法負(fù)責(zé)地根據(jù)當(dāng)事人的情況，引導(dǎo)選擇更合適解紛方式，真正便捷、有效、實(shí)質(zhì)解決糾紛、實(shí)現(xiàn)‘訴求’。決不能讓‘訴權(quán)’變‘訴累’?！?
近年來(lái)，越來(lái)越多的行政糾紛進(jìn)入行政訴訟程序，“兩高兩低”（上訴率高、申訴率高、實(shí)體裁判率低、當(dāng)事人服判息訴率低）等問(wèn)題愈發(fā)突出。筆者看來(lái)，這與諸多因素相關(guān)，如當(dāng)事人解紛需求的加大和對(duì)解紛結(jié)果的高期待與訴訟能力相對(duì)欠缺之間的矛盾，但司法實(shí)踐中各方主體對(duì)立案登記制的認(rèn)識(shí)偏差也是一個(gè)重要原因。立案登記制是為了改變以往立案審查制中的過(guò)度審查現(xiàn)象，不是要取消立案條件，而是要取消不合法、不合理的限制性條件；不是單純程序性審查或完全不作審查，而是不作不必要審查。
立案登記制必要審查具有以下作用：第一，立案是當(dāng)事人訴權(quán)行使的開(kāi)始，是行政訴訟案件的入口，應(yīng)當(dāng)在保障當(dāng)事人訴權(quán)和避免當(dāng)事人訴累之間尋求平衡。第二，把好立案登記關(guān)，可以發(fā)揮糾紛處理分流閥的作用，有利于發(fā)揮司法終局作用。第三，把好立案登記關(guān)，關(guān)系著行政訴訟案件的審理方向，可以減少當(dāng)事人的訴累，可以避免將行政機(jī)關(guān)拖到長(zhǎng)期的行政訴訟程序中，維持正常的行政秩序，提升行政訴訟的質(zhì)效?？傊龊眯姓徟泄ぷ?，人民法院應(yīng)當(dāng)貫徹“穿透式審查思維”和“如我在訴”意識(shí)，平衡好“保護(hù)訴權(quán)”與“依法行使訴權(quán)”之間的關(guān)系。
“當(dāng)立則立”“不當(dāng)立則不立”，做到依法立案登記。對(duì)符合行政起訴條件的行政起訴，人民法院依法予以立案登記。對(duì)明顯不屬于行政訴訟范圍、超過(guò)法定期限、重復(fù)處理、不屬于法院主管的，如果進(jìn)行立案并轉(zhuǎn)入審判部門(mén)審查，不僅會(huì)讓當(dāng)事人產(chǎn)生不必要的訴累，也浪費(fèi)了司法資源。針對(duì)此種情況，可以直接向當(dāng)事人釋明理由，退回起訴材料并記錄在冊(cè)；當(dāng)事人不同意的，依法裁定不予立案。對(duì)于明顯不具有訴訟利益、無(wú)法或者沒(méi)有必要通過(guò)司法渠道進(jìn)行保護(hù)的起訴，比如當(dāng)事人向明顯不具有事務(wù)、地域或者級(jí)別管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)投訴、舉報(bào)、檢舉或者反映問(wèn)題，不服行政機(jī)關(guān)作出的處理、答復(fù)或者未作處理等行為提起訴訟的，人民法院依法不予立案。
行政實(shí)踐中，政府信息公開(kāi)案件占據(jù)了較大比例。但不少當(dāng)事人提起的起訴，在立案登記環(huán)節(jié)就可以依法不予立案，如明顯違反《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》立法目的，反復(fù)提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)進(jìn)而提起行政訴訟；當(dāng)事人申請(qǐng)公開(kāi)已經(jīng)公布或其已經(jīng)知曉的政府信息；請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)制作、搜集政府信息或?qū)σ延姓畔⑦M(jìn)行匯總、分析、加工等。
發(fā)揮一次性補(bǔ)正作用，促進(jìn)訴權(quán)有效行使。就舉證責(zé)任分配問(wèn)題，在行政機(jī)關(guān)作為案件中，行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行舉證，當(dāng)事人只須對(duì)行政行為的存在承擔(dān)舉證責(zé)任。在行政不作為和行政賠償、補(bǔ)償案件中，行政訴訟法及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）對(duì)當(dāng)事人的舉證責(zé)任作出了明確規(guī)定。從司法實(shí)踐看，如對(duì)于行政不作為類案件，當(dāng)事人并不是簡(jiǎn)單向法庭提交其已向行政機(jī)關(guān)提起過(guò)的履職申請(qǐng)即可，還涉及其提起的履職申請(qǐng)是否有實(shí)體請(qǐng)求權(quán)、是否存在利害關(guān)系、是否具有當(dāng)事人主體資格、被告是否具有管轄權(quán)等。
然而，行政訴訟中，與行政機(jī)關(guān)相比，當(dāng)事人的訴訟能力相對(duì)較弱，更不乏一些當(dāng)事人簡(jiǎn)單地認(rèn)為其不負(fù)有舉證責(zé)任，這就導(dǎo)致其不會(huì)重視舉證義務(wù)的履行，直到最終因其不能證明與被訴的行政行為有利害關(guān)系等被法院裁定駁回起訴。但如此一來(lái)，當(dāng)事人往往不會(huì)認(rèn)為是自身原因?qū)е碌慕Y(jié)果，而是會(huì)搜集各種理由提起上訴、申請(qǐng)?jiān)賹彛藭r(shí)，一些程序空轉(zhuǎn)的案件以及當(dāng)事人的訴累也就產(chǎn)生了。所以筆者認(rèn)為在立案登記環(huán)節(jié)，人民法院經(jīng)初步審查后，認(rèn)為當(dāng)事人提起的起訴缺少被告應(yīng)當(dāng)履行的給付義務(wù)、當(dāng)事人具有利害關(guān)系等初步證據(jù)的，可以通過(guò)一次性補(bǔ)正的方式，通知當(dāng)事人補(bǔ)正后，再進(jìn)行立案登記。
探尋案件初步情況，引導(dǎo)訴權(quán)行使方向。眾所周知，行政訴訟案件通常通過(guò)開(kāi)庭、實(shí)地調(diào)查、詢問(wèn)當(dāng)事人等方式查明案件事實(shí)。但《解釋》規(guī)定，人民法院的立案登記期限為7日。在這7日內(nèi)，人民法院可以向當(dāng)事人了解案件情況，探尋案件背后的情況，引導(dǎo)當(dāng)事人理性、有效維權(quán)。比如在當(dāng)事人起訴行政機(jī)關(guān)行政不作為的案件中，當(dāng)事人認(rèn)為其向行政機(jī)關(guān)提交了履職申請(qǐng)，但是行政機(jī)關(guān)超過(guò)法定期限仍未答復(fù)。人民法院可以和該行政機(jī)關(guān)聯(lián)系確認(rèn)是否存在上述情況，如行政機(jī)關(guān)已經(jīng)針對(duì)當(dāng)事人的履職申請(qǐng)作出了答復(fù)，人民法院可以向當(dāng)事人釋明變更訴訟請(qǐng)求，引導(dǎo)其直接起訴該答復(fù)。又如，在集體土地征收領(lǐng)域，因集體土地征收是一個(gè)多階段行為，包括征地前準(zhǔn)備、報(bào)批、批準(zhǔn)、公告、決定、責(zé)令交出土地等行為，但普通當(dāng)事人很難辨認(rèn)出哪些行為具有可訴性，因此難以確定訴訟請(qǐng)求。為避免程序空轉(zhuǎn)，加大當(dāng)事人訴累，人民法院可以向當(dāng)事人、屬地政府了解該集體土地的征收情況，引導(dǎo)當(dāng)事人就具有可訴性的行政行為提起行政訴訟，指引當(dāng)事人尋求最直接的救濟(jì)方向，而不是等糾紛進(jìn)入行政訴訟程序后，才以當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求不明確或者被訴的行政行為不具有可訴性而駁回起訴。
協(xié)同解紛機(jī)制，促進(jìn)依法行使訴權(quán)。首先，要充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自糾職能。行政機(jī)關(guān)自糾是一種化解行政糾紛的重要方式，比如對(duì)于超過(guò)起訴期限，但是行政行為確實(shí)存在合法性或合理性理由的，行政機(jī)關(guān)可以啟動(dòng)糾錯(cuò)程序。人民法院在收到當(dāng)事人的起訴材料后，若發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為存在明顯違法或不適當(dāng)?shù)模梢韵蛐姓C(jī)關(guān)釋明案件情況，提醒行政機(jī)關(guān)發(fā)揮行政機(jī)關(guān)自糾職能，將行政糾紛化解在源頭。其次，要加強(qiáng)與信訪部門(mén)的溝通與協(xié)作。根據(jù)行政訴訟法及《解釋》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)針對(duì)信訪事項(xiàng)作出的處理意見(jiàn)、復(fù)查意見(jiàn)、復(fù)核意見(jiàn)等行為，人民法院依法不予立案。如經(jīng)過(guò)信訪終結(jié)程序，或者行政起訴超過(guò)法定期限的，人民法院可以當(dāng)事人提起的起訴不符合行政訴訟范圍或者超過(guò)法定期限，依法不予立案。但是需要注意，如該信訪答復(fù)行為重新設(shè)定了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)或者對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，人民法院應(yīng)當(dāng)予以立案。另外，還要注意區(qū)分當(dāng)事人請(qǐng)求履行法定職責(zé)和信訪之間的區(qū)別，防止將當(dāng)事人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)當(dāng)作信訪行為對(duì)待。最后，要加強(qiáng)與行政復(fù)議的銜接。行政復(fù)議與行政訴訟都是行政糾紛解決機(jī)制的重要組成部分。在立案登記環(huán)節(jié)，行政訴訟與行政復(fù)議的銜接主要表現(xiàn)在：一是立案范圍的銜接。一般情況下，屬于行政訴訟受案范圍的行政行為，均屬于行政復(fù)議受理范圍。對(duì)于行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理的行政行為，人民法院認(rèn)為不屬于行政訴訟范圍的，應(yīng)當(dāng)予以尊重。二是程序上的銜接。在同一行政行為涉及多個(gè)當(dāng)事人時(shí)，部分當(dāng)事人選擇行政復(fù)議、部分當(dāng)事人選擇行政訴訟，且在行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院均已分別受理、立案的情形下，根據(jù)“誰(shuí)（受理）立案在先誰(shuí)處理”原則，即若行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理在先，人民法院應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)其先行通過(guò)行政復(fù)議途徑尋求救濟(jì)。當(dāng)事人接受釋明并撤回起訴的，人民法院裁定準(zhǔn)許撤訴；不接受釋明的，人民法院裁定駁回起訴。若行政復(fù)議、訴訟同時(shí)受理、立案，當(dāng)事人能夠協(xié)商一致的，尊重其法定選擇權(quán)；達(dá)不成一致意見(jiàn)的，原則上由行政復(fù)議機(jī)關(guān)先行管轄，并做好相關(guān)材料的移送接收工作?？傊?，人民法院和其他機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)溝通協(xié)作和信息共享，加強(qiáng)協(xié)同解紛，全面及時(shí)掌握相關(guān)當(dāng)事人的行政復(fù)議、訴訟情況，避免行政復(fù)議、訴訟重復(fù)審查等沖突情況發(fā)生。
來(lái)源：人民法院報(bào)·2版
作者：劉慧 花秀艷（作者單位：江蘇省鹽城市司法局）
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