黨的十八屆三中全會將財政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。由此，財政治理體系在國家治理尤其是宏觀經(jīng)濟治理中發(fā)揮了越來越重要的作用?；仡櫋笆奈濉?，面對內(nèi)外部風(fēng)險挑戰(zhàn)，財政既發(fā)揮了逆周期調(diào)節(jié)的作用，促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高民生福祉、維護社會穩(wěn)定、防范化解風(fēng)險，又深化財稅制度改革，調(diào)動各方積極性、適配高質(zhì)量發(fā)展，彰顯了大國財政的擔(dān)當(dāng)。
但同時，也要看到財政的不易，宏觀稅負(fù)持續(xù)下行又疊加支出責(zé)任擴大，財政既要平衡短期風(fēng)險和中長期可持續(xù)性，又要平衡經(jīng)濟社會風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險，還要平衡經(jīng)濟建設(shè)與民生福利，以自身的負(fù)重前行贏得經(jīng)濟社會的行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
財政治理取得四大成效
穩(wěn)增長：積極財政政策持續(xù)發(fā)力
一是實施了大規(guī)模減稅降費，切實減輕了企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)，增強了微觀主體的抗風(fēng)險能力。在經(jīng)濟新舊動能轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期，減稅降費為市場主體減負(fù)，有效地激發(fā)市場活力、應(yīng)對經(jīng)濟下行壓力?！笆奈濉睍r期，全國累計新增減稅降費預(yù)計達(dá)到10.5萬億元，年均新增減稅降費超2萬億元。2024年，全國一般公共預(yù)算收入占GDP的比重降至16.3%，較2020年下降了1.4個百分點。
二是財政支出規(guī)模持續(xù)增長，有效發(fā)揮了財政政策的逆周期調(diào)節(jié)作用。財政支出規(guī)模在經(jīng)濟下行壓力較大、物價低迷、財政增收乏力的情況下，仍保持了較快的增長速度。2024年，全國一般公共預(yù)算支出達(dá)28.5萬億元，較2020年增長了15.8%。
三是財政赤字規(guī)模持續(xù)擴大，財政政策的擴張力度加大。2021—2025年，一般公共預(yù)算赤字率平均為3.3%，高于“十三五”時期赤字率均值0.4個百分點；若考慮特別國債、專項債，“十四五”時期廣義赤字率均值為6.5%，高于“十三五”時期的廣義赤字率均值1.7個百分點。
調(diào)結(jié)構(gòu)：財稅政策從供需兩端持續(xù)激發(fā)經(jīng)濟發(fā)展內(nèi)生動力
一是財政政策實施方式持續(xù)優(yōu)化，向居民端和消費端傾斜，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)從投資向消費轉(zhuǎn)型。我國財稅政策不斷優(yōu)化，逐漸從企業(yè)端和供給端轉(zhuǎn)向居民端和消費端，提升居民消費意愿和消費能力。例如，2023年提高了嬰幼兒照護、子女教育、贍養(yǎng)老人個人所得稅專項附加扣除標(biāo)準(zhǔn)，減輕了居民家庭的剛性支出負(fù)擔(dān)；2024年以來，推出消費品以舊換新政策，累計安排4500億元超長期特別國債資金對個人消費進(jìn)行補貼。
二是大力支持科技創(chuàng)新和綠色轉(zhuǎn)型，促進(jìn)了新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。例如，優(yōu)化了企業(yè)所得稅稅前費用扣除政策，提高了企業(yè)研發(fā)費用加計扣除比例并擴大了覆蓋范圍；實施設(shè)備更新貸款財政貼息政策，對符合條件的設(shè)備更新貸款由中央財政向企業(yè)貼息1個百分點；不斷完善綠色稅制，自2024年12月1日起在全國統(tǒng)一實施水資源費改稅等。
惠民生：財政支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，民生領(lǐng)域支出占比不斷提高
“十四五”時期，我國在發(fā)展中保障和改善民生，持續(xù)加大對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等方面的支持力度。2021—2024年，全國一般公共預(yù)算民生相關(guān)支出規(guī)模平均增速為4.3%，高于同期一般公共預(yù)算支出的3.7%。
防風(fēng)險：落地實施一攬子化債舉措，筑守安全發(fā)展底線
“十四五”時期，為應(yīng)對內(nèi)外部多重挑戰(zhàn)，全國政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長。2024年末，全國政府債務(wù)余額為82.1萬億元，較2020年年均增長15.2%。其中，地方政府債券發(fā)行規(guī)模維持高位，但考慮地方經(jīng)濟發(fā)展水平以及綜合財力后，目前地方政府債務(wù)風(fēng)險總體可控。更重要的是，中國是社會主義公有制國家，大量的國有資產(chǎn)能支撐起更高的舉債規(guī)模；我國當(dāng)前處于低利率低通脹階段，同樣的利息支出可以支持更大的債務(wù)規(guī)模，財政空間依然廣闊。
“十四五”時期，我國按照妥善處置和化解存量、堅決遏制增量的總體思路，持續(xù)化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。2023年7月，中央政治局會議提出“制定實施一攬子化債方案”，通過財政化債和金融化債等手段化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險。2024年末，一攬子化債新舉措推出，開啟新一輪地方政府隱性債務(wù)置換，地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險進(jìn)一步緩解。
財政治理邏輯發(fā)生四大變化
理念上，更加強調(diào)財政政策的逆周期調(diào)節(jié)和預(yù)期管理作用，根據(jù)宏觀調(diào)控需要合理確定財政支出和赤字規(guī)模
“十四五”時期，我國順應(yīng)形勢需要，及時加大了積極財政政策的力度，適度增加了財政赤字規(guī)模，赤字率較“十三五”時期明顯提高，2025年達(dá)到4%，傳遞了明顯的擴張性政策信號，有力地提振了市場信心。
目標(biāo)上，由追求政策規(guī)模到更注重政策效果，宏觀經(jīng)濟治理更加成熟和精細(xì)化
“十四五”時期的前段，實施大規(guī)模減稅降費政策有利于快速改善企業(yè)現(xiàn)金流、降低居民稅費負(fù)擔(dān)，從而提振經(jīng)濟。但大規(guī)模減稅降費的邊際效應(yīng)遞減，而且大國必須保證一定的宏觀稅負(fù)水平。宏觀稅負(fù)水平過高不利于激發(fā)企業(yè)和居民的活力，但是過低也不利于提高政府的宏觀調(diào)控能力。因此，我國財政政策從過去更多地重視減稅降費的數(shù)量規(guī)模轉(zhuǎn)向了更加注重效率效果。一方面，利用稅收優(yōu)惠、財政補貼等工具，精準(zhǔn)地、高效地引導(dǎo)社會資源流向國家戰(zhàn)略鼓勵的領(lǐng)域；另一方面，優(yōu)化財政支出和政府投資方向，加大醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務(wù)供給，加強新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，更多地投向有利于人力資本積累、促進(jìn)科技創(chuàng)新、提升投資效益的領(lǐng)域。
方式上，將優(yōu)化政策與深化改革相結(jié)合，以改革拓空間、提效能
“十四五”時期，財政不僅根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢優(yōu)化短期政策，也著眼于經(jīng)濟社會長期發(fā)展趨勢，深入推進(jìn)財稅體制改革，拓展財政政策空間、提升財政治理效能。
一是政府間財政關(guān)系進(jìn)一步優(yōu)化，省以下財政體制改革取得明顯進(jìn)展，轉(zhuǎn)移支付制度更加完善，基層財力保障得到增強。2024年，中央對地方均衡性轉(zhuǎn)移支付增長7.5%、縣級基本財力保障機制獎補資金增長8.6%。二是稅收法定原則得到進(jìn)一步落實，第一大稅種增值稅實現(xiàn)立法，增強了增值稅制度的穩(wěn)定性和權(quán)威性，有利于穩(wěn)定企業(yè)預(yù)期、優(yōu)化營商環(huán)境、提高納稅遵從度。三是預(yù)算管理制度更加完善，加大了財政資源統(tǒng)籌力度，積極盤活各類存量資產(chǎn)，深化了零基預(yù)算改革，打破支出固化格局，提高了財政支出效率。
執(zhí)行上，中央主動加杠桿強化宏觀調(diào)控職能，同時加大對地方的財力支持力度，加強政策執(zhí)行保障
在經(jīng)濟高速增長時期，為發(fā)揮地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性和主觀能動性，中央政府更多承擔(dān)總體宏觀調(diào)控、地方政府更多承擔(dān)加杠桿的職能。但是伴隨中國經(jīng)濟進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，國際經(jīng)貿(mào)斗爭、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕等越發(fā)重要，中央需要發(fā)揮更大作用。
“十四五”時期，根據(jù)經(jīng)濟形勢需要，我國不斷優(yōu)化財政政策實施方式，中央主動加杠桿強化宏觀調(diào)控職能，同時給予地方政府充分的財力支持，確保中央政策落實到位。一方面，中央赤字占比大幅提升，既增強了宏觀調(diào)控效果，又降低了系統(tǒng)性風(fēng)險。2025年，一般公共預(yù)算5.66萬億元的赤字中，中央政府赤字規(guī)模為4.86萬億元，中央赤字占比達(dá)85.9%，較2020年提高了11.9個百分點；若考慮新增專項債和特別國債，中央赤字占比為54.2%，較2020年提高了9.8個百分點。另一方面，中央持續(xù)加大對地方財政支持力度，增強政策執(zhí)行保障。2022年，為支持地方落實增值稅留抵退稅等各項減稅降費政策，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度明顯加大，較2021年增長了18%。2023—2025年，一般公共預(yù)算中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模將連續(xù)3年超過10萬億元。
總體上看，“十四五”時期財政運行平穩(wěn)，財政政策效果持續(xù)顯現(xiàn)，財稅體制改革持續(xù)深化。進(jìn)入“十五五”，國內(nèi)外形勢更加嚴(yán)峻復(fù)雜，有必要繼續(xù)優(yōu)化財政政策理念、實施方式，推動財政政策轉(zhuǎn)型，拓展財政空間，化解財政風(fēng)險。
（作者系粵開證券首席經(jīng)濟學(xué)家、研究院院長）
來源：中國財經(jīng)報（作者：羅志恒）
編輯：秦斯成
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