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隨著出生人口數下降和中小學生源持續(xù)減少，有關“教師過?！钡脑掝}近年來受到社會廣泛關注。在“過緊日子”與教育投入“只增不減”的雙重壓力下，各地出現不同程度的教師編制招聘規(guī)模收縮，如湖北鄂州市“鎖死”教師編制總量、江西萬年縣暫停英語教師招聘、南昌進賢縣全面停招等，多地還啟動教師分流、退出機制。面對突如其來的教師“縮編潮”，如何平衡教師編制配置科學化、財政可持續(xù)性與教育高質量發(fā)展之間的關系，成為擺在各地政府與教育部門面前的重要課題。
構建多維彈性編制核定標準：從“縮編裁員”轉向“優(yōu)化服務”
教師是教育發(fā)展的第一資源，編制作為教師資源配置的主要依據，傳統上基于生師比單維指標的核算方式，沒有考慮到學齡人口變動、教育改革發(fā)展和學校功能拓展帶來的教師編制供需矛盾。如以普通小學為例，2023年全國普通小學教職工與學生比為17.31:1，低于國家現行的19：1的編制標準，這意味著小學教職工已經處于超編狀態(tài)。然而，現實中各地仍存在大量編外教師，僅小學階段就達到99.60萬人，其中專任教師77.22萬人?；趩我粯藴实撵o態(tài)核定總量無法回應動態(tài)的需求增量。
教師編制的需求端是學校，學校的生源規(guī)模、布局調整、班額變化、課程改革和功能拓展等均會影響教師的編制需求總量。具體來說，生源減少導致鄉(xiāng)村學校日益小規(guī)?；?，成班率低，確保課程開齊開足對師資的保底性消耗產生了教師需求增量；同時學校功能進一步擴展，寄宿制學校面向學生的教育、管理和服務工作，“雙減”政策實施后學校課后服務的開展，拓寬了教師的工作邊界，加重了教師的工作負擔，需要增配教師或其他工作人員才能確保教師工作量回歸合理水平。隨著基礎教育課程和評價制度改革的持續(xù)推進，義務教育階段學校需要補充心理、體育、藝術、科學、勞動、信息科技等緊缺學科教師，高中需要適應高考改革出現的選課走班對教師配備的新要求，均需要通過“落實編制”“專兼職結合”等方式配齊教師。
對標世界教育強國基礎教育階段學校的師資配置狀況，如2023年經濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國小學和初中的平均班額分別為21人和23人，小班化特征顯著。尤其值得注意的是，這些國家特別注重教職工的多元化配置與工作時間分配，除校長和教師外，重視補充課堂教學輔助者（如助教）、課程項目支持者、學生身心健康服務者和社會工作者對學生學習體驗的影響，更全面滿足學生的學術發(fā)展和社會情感需求。而我國基于生師比核定的教師編制，是以小學和初中班均規(guī)模分別為45人和50人為前提條件的，如果未來降低班額、優(yōu)化生師比等編制標準，再考慮到教師需求增量的各種動因，教師數量或有更大缺口，所以說即使學齡人口下降，我國中小學教師隊伍一定時期內總體上也不會出現在職專任教師過剩的問題。
在我國人口發(fā)展新形勢和教育強國建設目標引領下，應以教師編制改革為抓手，及時把握優(yōu)化基礎教育師資配置的重要機遇，制定科學合理的教師編制標準和調配方案，化解總量核定帶來的結構性矛盾?？茖W調整教師編制標準，以“基本編制+機動編制”的模塊結構設定教師編制體系。優(yōu)化各級各類學校師生配比，綜合考慮學校地域特征、辦學規(guī)模、班級配置、課程設置和年級學段安排等參數，核定義務教育學校教師基本編制標準。對于達到標準班額的規(guī)模較大的城市與縣城學校仍使用生師比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校根據實際情況使用生師比或班師比，鄉(xiāng)村小規(guī)模學校則考慮使用班師比或校師比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)初級中學則在生師比基礎上考慮添加科師比標準，保障學校開足開齊課程教學科目。針對伴隨人口流動帶來的流入地生源增加、教師資源緊缺情況，滿足寄宿制學校學生管理服務工作的實際用人需要，應對因教師產病假或外出培訓可能帶來的臨時性缺員難題，統籌設置一定比例的專門編制或機動編制。健全基于現有教師隊伍規(guī)模、教師自然減員、學齡人口變化等情況的教師數量需求測算和補充機制，特別是在學齡人口峰谷波動使現有教師資源變得相對充裕時，及時有序推進小班化教學，力爭將富余師資轉化為教育優(yōu)化提質的資源。
完善跨級跨區(qū)編制流轉機制：從“總量控制”轉向“彈性配置”
教師編制科學配置的核心是實現教師需求與供給在數量、結構和素質要求方面的適配。在基礎教育“以縣為主”的管理體制下，中小學教師編制傳統上以戶籍學齡人口規(guī)模為基數核準縣域內的編制總量，由縣級教育、人社等部門按照核定編制招聘教師并分配到校。這種以單校為編制使用主體的配置方式，越來越難以適應學齡人口波動和城鎮(zhèn)化發(fā)展對教師資源均衡配置的新挑戰(zhàn)，中小學因編制管理僵化在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間、學段間、學校間難以調整，普遍出現了人不夠、流不動、補不足等問題。
隨著我國出生人口規(guī)模持續(xù)走低，基礎教育學齡人口在總量減少趨勢中呈現學段間高峰遞進推移的特征。當前幼兒園和小學的在學規(guī)模高峰已過，陸續(xù)向初中和高中階段推移。同時，學齡人口持續(xù)向城鎮(zhèn)和東部沿海地區(qū)聚集的趨勢依然強勁。人口流入地缺編和流出地空編現象并存，無編可用、超編超員、超編缺人等問題突出。長期以來，學前教育教師普遍存在缺編問題，小學教師開始出現富余，許多地方探索了“縣管校聘”、學區(qū)化管理、集團化辦學等多種跨區(qū)跨校統籌管理教師的方式，但受限于教師學科專業(yè)結構、教學能力水平等匹配性障礙和其他體制性障礙，教師編制統籌調配的難度較大。
建立健全中小學教職工編制和人員動態(tài)調整機制，使編制配置適應學齡人口跨級跨區(qū)的流動特征，應適當提升編制統籌層次及擴大調配調劑力度。教師編制核定標準應基于常住學齡兒童人數，以學齡兒童實時數據為判定方式，深化“縣管校聘”管理機制改革，探索建立“市縣結合”的基礎教育管理體制，強化省級統籌的省域編制總量調控和市域調劑機制，實現縣域內義務教育校長教師交流輪崗制度化、常態(tài)化、規(guī)范化，推動義務教育城鄉(xiāng)一體化和優(yōu)質均衡發(fā)展。
超前布局教師的培養(yǎng)、招聘等政策體系，擴大編制跨域調配的制度空間。深化教師教育改革，優(yōu)化師范院校的學科專業(yè)布局，發(fā)揮高水平大學教師教育功能，增設新興學科、交叉學科、心理教育等學科專業(yè)設置，探索雙學科、雙專業(yè)、跨學段的培養(yǎng)模式，強化全科教學、跨學科教學、跨學段教學能力培養(yǎng)，加強教師繼續(xù)教育與轉崗培訓，選拔學歷層次較高的青年教師進行升段職前培訓，同時調整教師準入門檻和招聘標準，實行教師跨學段招聘和任教，推動區(qū)域教師資源動態(tài)適配和均衡配置。
深化教師人事綜合管理改革：從“編制管理”到“崗位管理”
編制是我國公辦學校教師人力資源管理的重要依據，以編定崗、管理到人，教師入編得以享受事業(yè)單位的工資標準、職務職稱和社會保險等福利權益。盡管教師編制到人、編崗一體，但因管理與使用主體分離，各部門所遵循的政策邏輯并不一致。編制部門嚴控財政供養(yǎng)人員規(guī)模，遵循“只減不增”的邏輯核定教師編制；人社部門負責教師招考錄用、職稱評聘、工資核定和社會保障等事務；財政部門往往強調財政剛性約束，基于財政能力和投入最小化邏輯控制人員性經費支出；教育部門作為使用主體，遵循教育發(fā)展邏輯，更關注教師資源配置的適配性和使用效益。在編制緊縮政策、地方財政壓力加大的背景下，教師供需形成了巨大的用人缺口，一些地區(qū)和學校為完成教學任務聘用大量編外教師，因囿于當前僵化的人事制度，區(qū)分編內、編外進行固化的身份管理，同工同質不同酬，導致編外教師的合法權益和待遇得不到有效保障，缺少了應有的工作動力。而編內教師則在“一編定終身”的編制資源分配機制下，捧上了“鐵飯碗”，缺少了必要的工作壓力。
全面深化事業(yè)單位改革和教師人事管理改革，必須深入推進崗編分離、人編分離，建立崗位管理制度和基于崗位的薪酬待遇制度，變編制身份管理為崗位管理，實現教師從“學校人”向“系統人”的轉變，盤活教師資源。應進一步落實和擴大學校辦學自主權，完善中小學崗位設置管理和聘用制度，在科學合理的編制總量管理基礎上考慮區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差異，依據國家中小學教師專業(yè)技術崗位結構比例標準分學段、分技術層級、分地區(qū)按照學校規(guī)模和班額核定崗位數量，堅持競聘上崗、按崗聘用、合同管理，通過校內競聘、跨校競聘、校際共用等方式，形成能上能下、能進能出的靈活用人機制。探索學校工資總額包干和自主分配制度，財政部門按照教育和人社部門核定的學校用人數量或崗位總量實施一攬子撥款，由學校根據教師崗位責任和實際工作業(yè)績自主分配，實現以崗定薪、同崗同酬、績優(yōu)酬高、薪隨崗變，同步健全教師聘任、培訓、考核、晉升、解聘和退休等政策制度，打破編制內外身份，實行全員聘任制、聘期制，充分激發(fā)教師工作積極性，提高教師職業(yè)吸引力。
來源 | 《教育家》2025年9月第1期，原標題《中小學教師編制改革：從“過?！钡健皟?yōu)化”》
作者 | 王建，中國教育科學研究院教育財政研究所所長、研究員
《教育家》雜志投稿郵箱：gmjyjzz@126.com
