農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格是農(nóng)民享有農(nóng)村權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法立法穩(wěn)步推進(jìn)背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的標(biāo)準(zhǔn)如何規(guī)范以及出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)當(dāng)事人如何進(jìn)行救濟(jì)，則是需要研究的重要問(wèn)題之一。
一、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定標(biāo)準(zhǔn)
立法上，2018年修訂的農(nóng)村土地承包法并未對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題進(jìn)行明確，而是通過(guò)指引性條文進(jìn)行了立法留白。在司法解釋層面，最高人民法院在制定《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》過(guò)程中曾對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確定問(wèn)題提出了初步意見(jiàn)。后經(jīng)最高人民法院審判委員會(huì)討論認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題事關(guān)廣大農(nóng)民的基本民事權(quán)利，屬于立法法第四十五條第一項(xiàng)規(guī)定的情形，其法律解釋權(quán)在全國(guó)人大常委會(huì)，最高人民法院不宜通過(guò)司法解釋的形式對(duì)此問(wèn)題予以規(guī)定。在此情況下，司法解釋未能對(duì)此問(wèn)題予以明確以彌補(bǔ)立法的空白。實(shí)踐中，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的糾紛案件仍具有一定的數(shù)量，且由于立法規(guī)范的缺失，導(dǎo)致裁判結(jié)果的不一。
為推動(dòng)相關(guān)糾紛的解決，最高人民法院在出臺(tái)司法文件中給予指引，比如2020年發(fā)布的《關(guān)于為抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康提供司法服務(wù)和保障的意見(jiàn)》中要求，對(duì)于因分配土地補(bǔ)償費(fèi)、其他集體經(jīng)濟(jì)收益等產(chǎn)生的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問(wèn)題，綜合考慮當(dāng)事人生產(chǎn)生活狀況、戶(hù)口登記狀況以及農(nóng)村土地對(duì)農(nóng)民的基本生活保障功能等因素認(rèn)定相關(guān)權(quán)利主體。但是，由于該司法文件并非司法解釋?zhuān)覂H強(qiáng)調(diào)因分配土地補(bǔ)償費(fèi)、其他集體經(jīng)濟(jì)收益等產(chǎn)生的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定的處理，并不能涵蓋全部農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格糾紛。
在學(xué)界，學(xué)者們對(duì)此進(jìn)行了大量的研究，取得了豐碩的研究成果。實(shí)踐中，地方人大、政府以及高級(jí)人民法院通過(guò)規(guī)范性文件的方式對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的問(wèn)題進(jìn)行了明確。從前述情況看，就農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定因素基本包括戶(hù)籍、承包關(guān)系、生活保障來(lái)源因素以及出生、婚姻、收養(yǎng)等事實(shí)，進(jìn)而形成了戶(hù)籍標(biāo)準(zhǔn)、以戶(hù)籍為基礎(chǔ)的復(fù)合標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利義務(wù)關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)等三種做法。
關(guān)于立法應(yīng)如何規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的問(wèn)題，筆者認(rèn)為，鑒于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題的復(fù)雜性、立法規(guī)范的抽象性等因素，希冀通過(guò)法律條文形成完整、全面、具有可操作性的規(guī)范并不具有客觀(guān)現(xiàn)實(shí)性。在此情況下，通過(guò)法律明確確認(rèn)基本原則，同時(shí)對(duì)于特殊情況的處理授予司法機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況的裁量權(quán)不失為一種可選擇的立法技巧，亦可對(duì)實(shí)踐給予規(guī)范和引導(dǎo)。
首先，從相關(guān)政策看，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》要求確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，并提出了確認(rèn)的原則和標(biāo)準(zhǔn)，即依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，并按照戶(hù)籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對(duì)集體積累的貢獻(xiàn)等因素統(tǒng)籌考慮?？梢?jiàn)，對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的確認(rèn)，需根據(jù)一定的原則，并統(tǒng)籌考慮各種因素。
其次，從歷史淵源看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的自身功能也是一個(gè)不斷變化的過(guò)程。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的形成是基于當(dāng)時(shí)農(nóng)耕社會(huì)的特點(diǎn)而形成的共同生活體，通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的形式維系特定范圍內(nèi)成員的基本生活保障。隨著社會(huì)的發(fā)展，成員個(gè)人與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的依賴(lài)關(guān)系相對(duì)減弱，也即集體經(jīng)濟(jì)組織維持成員生計(jì)最基本保障之作用隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展而減弱。根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2021年末，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)64.72%。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員資格的自身功能的內(nèi)涵也在發(fā)生變化。在此情況下，用一個(gè)固定的標(biāo)準(zhǔn)難以涵蓋發(fā)展變化的情況，也不符合集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史發(fā)展客觀(guān)實(shí)際。
再次，從我國(guó)國(guó)情看，我國(guó)地域遼闊，各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的情況并不一致，且各地結(jié)合本地實(shí)際情況，通過(guò)法規(guī)、規(guī)章的形式對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員問(wèn)題進(jìn)行了明確。各地實(shí)際情況的差異性，決定了成員資格認(rèn)定因素的差異性。
最后，從具體實(shí)踐看，在統(tǒng)一發(fā)包本集體土地之前，通常由集體經(jīng)濟(jì)組織按照中央有關(guān)文件精神和地方政府文件的具體規(guī)定，統(tǒng)一按照規(guī)定的程序，確認(rèn)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員；在開(kāi)展集體產(chǎn)權(quán)制度改革、量化集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)之前，以及統(tǒng)一分配集體收益之前，通常由集體經(jīng)濟(jì)組織按照當(dāng)?shù)厝嗣裾南嚓P(guān)規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約，確認(rèn)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，并進(jìn)行量化、分配；在分配補(bǔ)償費(fèi)之前，通常由集體經(jīng)濟(jì)組織依照當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約和具體情況，確定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員并進(jìn)行分配。實(shí)踐中各地按照有關(guān)政策、政府規(guī)定、村規(guī)民約等因素確定本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的做法，決定了確定標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)合性。
二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格爭(zhēng)議的救濟(jì)路徑
從目前人民法院處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格爭(zhēng)議的情況看，針對(duì)不同的訴訟請(qǐng)求，處理結(jié)果也存在不同，主要存在以下兩種情況：一是當(dāng)事人僅提出確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的訴訟請(qǐng)求。從裁判情況看，對(duì)于當(dāng)事人的起訴，法院的處理結(jié)果通常為不予受理或駁回起訴；二是當(dāng)事人提出有關(guān)侵害集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益等訴訟糾紛中在確定當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求能否成立時(shí)，需對(duì)是否具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題進(jìn)行判斷。在此情況下，又存在著兩種不同的處理方式。一種是直接駁回起訴，另外一種則是根據(jù)相關(guān)證據(jù)對(duì)當(dāng)事人是否具備農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行判斷，并在此基礎(chǔ)上對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行判定。
從最高人民法院的態(tài)度看，對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議的處理有一個(gè)不予受理到有條件保護(hù)的過(guò)程。比如，1994年12月30日，最高人民法院對(duì)江西省高級(jí)人民法院出具的《關(guān)于王翠蘭等六人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃土嶺村六組土地征用費(fèi)分配糾紛一案的復(fù)函》中明確，“征用土地的補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)，除被征用土地上屬于個(gè)人的附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)付給個(gè)人外，其余由被征地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè)等事業(yè)?，F(xiàn)雙方當(dāng)事人為土地征用費(fèi)的處理發(fā)生爭(zhēng)議，不屬于法院受理案件的范圍，應(yīng)向有關(guān)機(jī)關(guān)申請(qǐng)解決?！?001年7月9日，最高人民法院研究室在《關(guān)于人民法院對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛是否受理問(wèn)題的答復(fù)》中明確，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛。當(dāng)事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百零八條的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理?！贝撕?，在相關(guān)的司法文件中明確要依法妥善處理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格問(wèn)題，保護(hù)農(nóng)民基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
立法如何設(shè)置當(dāng)事人的權(quán)利救濟(jì)途徑，既關(guān)涉當(dāng)事人權(quán)利的有效保護(hù)問(wèn)題，又涉及法院解決此類(lèi)糾紛的質(zhì)效。基于集體組織成員資格糾紛的特點(diǎn)以及解決此類(lèi)糾紛的質(zhì)效，筆者認(rèn)為，應(yīng)設(shè)置民事訴訟的前置程序，以政府有關(guān)部門(mén)處理為提起訴訟的前置程序。
首先，從設(shè)置前置程序的理論基礎(chǔ)看，訴訟前置程序的設(shè)置多應(yīng)遵循程序相稱(chēng)原理、系爭(zhēng)外利益保護(hù)原理、程序選擇權(quán)保護(hù)原理、司法資源合理配置原理等。針對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格爭(zhēng)議，設(shè)置民事訴訟前置程序與前述原理并不存在沖突。第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格糾紛多涉及承包權(quán)益，通常爭(zhēng)議標(biāo)的金額并不大，案件性質(zhì)較為簡(jiǎn)單，設(shè)置民事訴訟前置程序符合程序相稱(chēng)原理；第二，設(shè)置民事訴訟前置程序，通過(guò)其他程序解決當(dāng)事人的紛爭(zhēng)，可避免當(dāng)事人通過(guò)訴訟而帶來(lái)的糾紛解決成本，有利于保護(hù)當(dāng)事人系爭(zhēng)外的利益。第三，基于司法資源的有限性，特別是目前基層法官辦案壓力較大的情況下，通過(guò)設(shè)置民事訴訟前置程序，讓當(dāng)事人通過(guò)訴訟外手段解決紛爭(zhēng)，有利于減輕法院的負(fù)擔(dān)，節(jié)約司法資源。
其次，從設(shè)置前置程序的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)看，立法法第八條對(duì)只能制定法律的情形予以明確。訴訟前置程序的設(shè)定，既涉及訴訟程序和訴訟方式的規(guī)定內(nèi)容，也涉及當(dāng)事人訴訟權(quán)利的行使，故根據(jù)立法法第八條的規(guī)定，在集體經(jīng)濟(jì)組織立法中明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格爭(zhēng)議的訴訟程序和方式符合法律規(guī)定。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定，通常按照中央有關(guān)文件精神和地方政府文件、當(dāng)?shù)氐拇逡?guī)民約和具體情況等具體確定。政府相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的歷史變化和情況最為了解，設(shè)置民事訴訟前置程序在糾紛的有效化解上是有必要的。
需要強(qiáng)調(diào)的是，設(shè)置訴訟前置程序可能暫時(shí)限制當(dāng)事人向法院請(qǐng)求裁判的權(quán)利，但并不會(huì)最終妨礙和阻止當(dāng)事人裁判請(qǐng)求權(quán)的實(shí)現(xiàn)。在通過(guò)訴訟外的其他糾紛解決程序無(wú)法解決紛爭(zhēng)或?qū)姞?zhēng)結(jié)果仍有異議時(shí)，當(dāng)事人仍可起訴至法院主張權(quán)利。從某種程度而言，該制度設(shè)計(jì)擴(kuò)大了當(dāng)事人解決爭(zhēng)議的方式和途徑，具有一定的積極意義。
三、民事訴訟前置程序的糾紛處理主體
在爭(zhēng)議發(fā)生后，有權(quán)處理的主體或者當(dāng)事人可以向哪些部門(mén)和機(jī)構(gòu)申請(qǐng)解決呢？對(duì)此問(wèn)題，存在不同的認(rèn)識(shí)。有的認(rèn)為，在對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格存有爭(zhēng)議時(shí)，當(dāng)事人應(yīng)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)?zhí)幚?。未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，基于村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能，故村民委員會(huì)也可以作為處理主體。有的認(rèn)為，農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)作為統(tǒng)籌推動(dòng)發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)、農(nóng)村公共服務(wù)、鄉(xiāng)村治理以及負(fù)責(zé)承包地、宅基地改革和管理工作的職能部門(mén)，對(duì)于農(nóng)村集體組織成員資格爭(zhēng)議的糾紛，負(fù)有處理之責(zé)。
筆者認(rèn)為，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)作為前置程序的處理主體是有失妥當(dāng)?shù)?。雖然農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格系本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部事務(wù)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)于當(dāng)事人是否具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員的情況較為熟悉，但基于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是糾紛的當(dāng)事人，對(duì)于糾紛具有利害關(guān)系，特別是在村民委員會(huì)代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能的情況下，有的村民委員會(huì)成員不一定是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由村民委員會(huì)負(fù)責(zé)處理，難免出現(xiàn)不公正的情況，甚至出現(xiàn)損害農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益的行為。為實(shí)現(xiàn)解決爭(zhēng)議的有效性，及時(shí)解決當(dāng)事人紛爭(zhēng)，在設(shè)置民事訴訟前置程序的情況下，除了農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)作為解決當(dāng)事人農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格爭(zhēng)議處理主體之外，基層人民政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）亦可作為爭(zhēng)議解決的處理主體。
首先，從基層人民政府的職能設(shè)置看，根據(jù)憲法的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)有執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格存在爭(zhēng)議的情況下，當(dāng)事人可以向基層人民政府申請(qǐng)?zhí)幚?，此種處理方式既是基層人民政府的職責(zé)所在，也是就地化解矛盾糾紛的多元解紛機(jī)制的具體要求。
其次，從實(shí)際情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的有關(guān)情況相對(duì)較為熟悉，有較為優(yōu)先的條件處理爭(zhēng)議，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：從農(nóng)村土地承包法的規(guī)定看，土地承包經(jīng)營(yíng)及承包經(jīng)營(yíng)合同的管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)；從承包地的調(diào)整看，承包地調(diào)整除了經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意外，需報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等主管部門(mén)批準(zhǔn)；從發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人承包的要求看，其須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)。從土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)糾紛解決主體看，當(dāng)事人因土地承包經(jīng)營(yíng)發(fā)生糾紛時(shí)，依法可以請(qǐng)求鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等調(diào)解解決?；诖耍l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為爭(zhēng)議處理主體責(zé)無(wú)旁貸。
最后，從有關(guān)規(guī)范性文件規(guī)定看，2020年11月4日，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的指導(dǎo)和監(jiān)督職責(zé)。根據(jù)該規(guī)定，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格存在爭(zhēng)議時(shí)，當(dāng)事人有權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府以及縣（市區(qū)）農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)反映，請(qǐng)求處理。
（作者單位：最高人民法院）最高人民法院民一庭法官，法學(xué)博士趙風(fēng)暴
來(lái)源：人民法院報(bào)
