作為人口大省、農(nóng)業(yè)大省，河南地處中原腹地，地形復(fù)雜多樣，既是糧食生產(chǎn)的核心區(qū)域，也常年面臨洪澇、干旱、地質(zhì)災(zāi)害等多重風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。黨的二十屆三中全會(huì)要求強(qiáng)化基層應(yīng)急基礎(chǔ)和力量，提高防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力；基層是應(yīng)急管理的“最后一公里”，直接連接群眾、直面風(fēng)險(xiǎn)，其應(yīng)急管理能力強(qiáng)弱關(guān)系到人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定。加強(qiáng)和創(chuàng)新基層應(yīng)急管理，既是提升國家應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程，也是推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化的重要抓手。因此，深入探索河南基層應(yīng)急管理新路徑，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、體系重塑：構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、協(xié)同高效的基層應(yīng)急組織架構(gòu)
基層是風(fēng)險(xiǎn)防范的“前沿陣地”，作為人口近億、地理與氣候差異明顯、災(zāi)害多發(fā)的省份，河南始終把基層應(yīng)急管理體系建設(shè)擺在治理現(xiàn)代化的突出位置。近年來，以“體系重構(gòu)”為突破口，消除部門壁壘，整合碎片化職能，以“體系化、規(guī)范化、實(shí)戰(zhàn)化”為目標(biāo)，著力破解基層應(yīng)急“權(quán)責(zé)倒掛”“條塊分割”“協(xié)同不暢”等結(jié)構(gòu)性難題，構(gòu)建起“上下貫通、左右協(xié)同”的新型組織架構(gòu)。在頂層設(shè)計(jì)上，推進(jìn)縱向權(quán)責(zé)劃分的“去行政化”改革。省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的實(shí)施意見》，明確“省級(jí)統(tǒng)籌、市級(jí)協(xié)調(diào)、縣級(jí)主戰(zhàn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主防、村（社區(qū)）主備”的權(quán)責(zé)體系，通過權(quán)責(zé)清單將過去由基層承擔(dān)的23項(xiàng)非核心職能剝離上收，把隱患排查、初期處置、群眾轉(zhuǎn)移等18項(xiàng)核心權(quán)責(zé)壓實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同時(shí)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)在突發(fā)事件先期處置中的必要權(quán)限，并配套下沉應(yīng)急物資儲(chǔ)備、小型救援裝備和部分專項(xiàng)資金，顯著增強(qiáng)了基層在黃金救援期的自主行動(dòng)能力，避免了層級(jí)請(qǐng)示延誤戰(zhàn)機(jī)；進(jìn)一步明確各基層部門權(quán)力責(zé)任清單，落實(shí)責(zé)任，充分發(fā)揮應(yīng)急管理部門綜合優(yōu)勢(shì)與相關(guān)部門專業(yè)優(yōu)勢(shì)，厘清縣（區(qū)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理職責(zé)定位，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）相應(yīng)權(quán)力，有效實(shí)現(xiàn)“責(zé)任與能力相匹配”。
組織架構(gòu)上，注重橫向部門協(xié)同的“制度化聯(lián)結(jié)”。基于河南多災(zāi)種并發(fā)的特點(diǎn)，需打破應(yīng)急、水利、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)健等部門的壁壘，構(gòu)建“平時(shí)聯(lián)合辦公、災(zāi)時(shí)聯(lián)合指揮”的協(xié)同機(jī)制?？h級(jí)層面，設(shè)立應(yīng)急指揮中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指揮、資源調(diào)度等工作，將分散的部門權(quán)責(zé)轉(zhuǎn)化為協(xié)同治理效能；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面，形成“1+4”（應(yīng)急管理委員會(huì)和應(yīng)急管理辦公室、應(yīng)急消防救援隊(duì)伍、應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫、應(yīng)急指揮平臺(tái)）組織架構(gòu)，主要履行屬地管理、隊(duì)伍組建、物資前置等職責(zé)，這一變革并非簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并，而是賦予應(yīng)急辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)自然災(zāi)害防治、應(yīng)急救援等核心職能的權(quán)威地位，使其成為基層應(yīng)急管理的“中樞神經(jīng)”。村社區(qū)設(shè)立安全勸導(dǎo)站和安全勸導(dǎo)員、災(zāi)害信息員、民兵應(yīng)急救援隊(duì)伍，形成“1+3”的基層應(yīng)急管理體系，并依托網(wǎng)格化管理，將風(fēng)險(xiǎn)巡查、信息速報(bào)、初期處置等職責(zé)落實(shí)到每一個(gè)網(wǎng)格員。這種“清單化定責(zé)、扁平化指揮”的改革實(shí)踐，改變了以往不同層級(jí)、各職能部門孤立狀態(tài)，為基層應(yīng)急管理注入了前所未有的組織動(dòng)能。
二、機(jī)制優(yōu)化：打造流程規(guī)范、響應(yīng)靈敏的基層應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制
基層應(yīng)急管理的核心在“應(yīng)急”，關(guān)鍵在“機(jī)制”，機(jī)制的完善程度直接關(guān)系到突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的效率與成效。我省堅(jiān)持“預(yù)防為主、防抗救相結(jié)合”的方針，將優(yōu)化創(chuàng)新機(jī)制作為重中之重，推動(dòng)應(yīng)急管理從“被動(dòng)應(yīng)對(duì)”向“主動(dòng)防控”轉(zhuǎn)型。明確應(yīng)急管理各環(huán)節(jié)工作流程與標(biāo)準(zhǔn)，建立健全覆蓋突發(fā)事件全過程的應(yīng)急管理機(jī)制，形成隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)預(yù)警、及時(shí)處置閉環(huán)管理。
一是實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警的智能化。省級(jí)層面建成統(tǒng)一的“河南智慧應(yīng)急”指揮平臺(tái)，并推動(dòng)市、縣兩級(jí)建設(shè)與本地實(shí)際相符的子平臺(tái)，著重強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和重點(diǎn)村（社區(qū)）的終端接入和應(yīng)用能力。此平臺(tái)將氣象、水利、自然資源、住建、交通、公安等多部門數(shù)據(jù)整合起來并進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，構(gòu)建起覆蓋洪澇、地質(zhì)、氣象、森林火災(zāi)、安全生產(chǎn)等多災(zāi)種的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警模型。通過部署在基層的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)感知設(shè)備（如水雨情監(jiān)測(cè)站、地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)儀、企業(yè)重點(diǎn)部位傳感器、社區(qū)煙感報(bào)警器之類），平臺(tái)能夠自動(dòng)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)隱患，智能分析，實(shí)時(shí)預(yù)警。同時(shí)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)治理關(guān)口前移，開展常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)排查，建立“日常巡查+定期排查+專項(xiàng)檢查”的風(fēng)險(xiǎn)隱患排查機(jī)制，利用網(wǎng)格化管理，發(fā)動(dòng)群眾參與，建立風(fēng)險(xiǎn)隱患臺(tái)賬；繪制精細(xì)化、動(dòng)態(tài)更新的社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)地圖，標(biāo)示風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、脆弱人群、應(yīng)急資源分布、逃生路線等，并向居民公開。
二是暢通預(yù)警信息發(fā)布和傳播渠道。加強(qiáng)信息傳遞扁平化，通過平臺(tái)、手機(jī)App、短信、應(yīng)急廣播等多種渠道發(fā)布預(yù)警信息，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）通過應(yīng)急管理服務(wù)中心平臺(tái)接收指令，啟動(dòng)“叫應(yīng)”機(jī)制通知村社區(qū)；村社區(qū)安全勸導(dǎo)員通過大喇叭、微信群將預(yù)警信息傳遞至每家每戶。這種方式能夠在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，迅速將權(quán)威的預(yù)警信息、應(yīng)急知識(shí)和救援指令傳遞到基層的每一個(gè)角落。
三是強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急管理流程。圍繞應(yīng)急值守、信息報(bào)告、初期處置、人員疏散、物資分發(fā)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)制定統(tǒng)一的操作規(guī)程與時(shí)限標(biāo)準(zhǔn)，壓縮響應(yīng)模糊空間，確保工作有序銜接。如縣級(jí)制定應(yīng)急處置“流程圖”和“明白卡”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道細(xì)化為操作手冊(cè)，村社區(qū)編制“應(yīng)急處置口袋書”。加強(qiáng)基層應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)，推行基層預(yù)案“一頁紙”，明確各方職責(zé)與行動(dòng)流程，如誰組織、轉(zhuǎn)移誰、?何時(shí)轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)何處、不擅返等；同時(shí)建立常態(tài)化管理和應(yīng)急管理的動(dòng)態(tài)銜接和快速切換機(jī)制。
四是加強(qiáng)應(yīng)急保障，加大資金投入。拓寬應(yīng)急物資儲(chǔ)備渠道，豐富儲(chǔ)備方式，增加專業(yè)應(yīng)急救援技術(shù)裝備，著力構(gòu)建物資儲(chǔ)備立體網(wǎng)絡(luò)，確保在災(zāi)害發(fā)生后能夠快速調(diào)配物資。省、縣（市、區(qū)）按照“門類齊全、數(shù)量充足、管理規(guī)范”的要求建成標(biāo)準(zhǔn)化應(yīng)急物資倉庫，配備專業(yè)的倉儲(chǔ)管理人員和智能化的物資管理系統(tǒng)。同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立前置儲(chǔ)備點(diǎn)，儲(chǔ)備抽水泵、救生衣、應(yīng)急帳篷、食品藥品等物資。為了提高物資調(diào)配效率，建立應(yīng)急物資調(diào)度平臺(tái)，實(shí)時(shí)監(jiān)控各地物資儲(chǔ)備情況，實(shí)現(xiàn)信息共享，提升物資保障聯(lián)動(dòng)能力，確?！靶‰U(xiǎn)不出鄉(xiāng)、大險(xiǎn)能應(yīng)對(duì)”。在災(zāi)后恢復(fù)后端，堅(jiān)持“人民至上、生命至上”的理念，建立“政府主導(dǎo)+市場(chǎng)運(yùn)作+群眾參與”的恢復(fù)重建機(jī)制，幫助受災(zāi)群眾盡快恢復(fù)正常的生產(chǎn)生活秩序。這種機(jī)制體現(xiàn)了應(yīng)急管理“全災(zāi)種、全流程”的要求，為基層應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)提供了堅(jiān)實(shí)支撐。
三、共治共享：構(gòu)建群防群治、韌性抗災(zāi)的基層應(yīng)急共同體
面對(duì)日益頻發(fā)、復(fù)雜嚴(yán)峻的自然災(zāi)害挑戰(zhàn)，堅(jiān)持“共治共享”的理念，需要政府、社會(huì)、市場(chǎng)同向發(fā)力，激活基層社會(huì)多元主體的應(yīng)急潛能，形成兼具響應(yīng)效率與恢復(fù)彈性的抗災(zāi)體系。基層應(yīng)急共同體作為一種新型治理形態(tài)，突破了傳統(tǒng)“政府主導(dǎo)—社會(huì)被動(dòng)”的單中心模式，將政府、企事業(yè)單位、社區(qū)自治組織、社會(huì)組織、志愿者及居民等多元主體納入統(tǒng)一的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，通過權(quán)責(zé)明晰的制度化契約與情感認(rèn)同的社會(huì)聯(lián)結(jié)，實(shí)現(xiàn)應(yīng)急資源的優(yōu)化配置與治理效能的最大化。換言之，政府通過政策供給明確社會(huì)力量參與的合法性邊界，社會(huì)組織憑借專業(yè)能力提供應(yīng)急救援、心理疏導(dǎo)等細(xì)分服務(wù)，企業(yè)則以資源置換方式參與應(yīng)急物資儲(chǔ)備與供應(yīng)鏈保障，形成“政府引導(dǎo)—社會(huì)參與—市場(chǎng)補(bǔ)充”功能互補(bǔ)的治理生態(tài)。
推動(dòng)應(yīng)急管理“關(guān)口前移”，政府將應(yīng)急管理納入基層黨建“書記項(xiàng)目”，明確各級(jí)黨委書記為應(yīng)急管理第一責(zé)任人，壓實(shí)黨委在應(yīng)急管理中的主體責(zé)任。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)）兩級(jí)建立起由黨組織統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、基層自治組織為核心、轄區(qū)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、志愿者隊(duì)伍及廣大居民共同參與的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或議事平臺(tái)，形成縱橫聯(lián)動(dòng)的“一核多元”治理網(wǎng)絡(luò)。尤其是通過政府購買服務(wù)、培育社會(huì)組織等方式，引導(dǎo)社會(huì)力量深度參與應(yīng)急管理。
激活并共享社區(qū)內(nèi)部的社會(huì)資本與潛在資源。推動(dòng)“樓棟長應(yīng)急責(zé)任制”“鄉(xiāng)村應(yīng)急理事會(huì)”等制度創(chuàng)新，利用網(wǎng)格化管理機(jī)制精準(zhǔn)掌握并動(dòng)員社區(qū)內(nèi)具有專業(yè)技能的人員力量（如醫(yī)生、電工、退役軍人），建立動(dòng)態(tài)更新的社區(qū)應(yīng)急志愿者儲(chǔ)備庫，鼓勵(lì)居民以互助小組形式共享應(yīng)急工具、儲(chǔ)備基礎(chǔ)物資，形成“平時(shí)鄰里互助、災(zāi)時(shí)共克時(shí)艱”的韌性文化與社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，挖掘與共享內(nèi)部資源顯著增強(qiáng)了社區(qū)在外部救援抵達(dá)前的自助互救能力，進(jìn)而有效提高了整體抗災(zāi)韌性。與此同時(shí)，在參與機(jī)制方面，創(chuàng)新“積分制”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”這類激勵(lì)手段，把居民參與應(yīng)急演練、隱患上報(bào)等行為與社會(huì)信用、公共服務(wù)優(yōu)惠掛鉤，以激發(fā)公眾的主動(dòng)性。借助“應(yīng)急科普進(jìn)萬家”“鄉(xiāng)村應(yīng)急大舞臺(tái)”之類的形式化載體，提高基層群眾的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知與自救互救技能。另外，要充分利用數(shù)字技術(shù)激發(fā)社會(huì)內(nèi)生動(dòng)力，通過推廣依托手機(jī)App、微信小程序、智能傳感器之類構(gòu)成的基層應(yīng)急信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)災(zāi)害預(yù)警信息精準(zhǔn)到戶到人、風(fēng)險(xiǎn)隱患“隨手拍”實(shí)時(shí)上報(bào)、應(yīng)急資源分布與狀態(tài)可視化等功能；推廣應(yīng)急管理App，使志愿者在線注冊(cè)、任務(wù)認(rèn)領(lǐng)、鄰里求助響應(yīng)等功能得以整合，這不僅打破了信息壁壘，降低了參與門檻，而且促使風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警的精準(zhǔn)性和應(yīng)急響應(yīng)的敏捷性得到進(jìn)一步提升，為基層應(yīng)急共同體建設(shè)予以強(qiáng)大的科技支撐力。
在市場(chǎng)協(xié)同方面，積極引入保險(xiǎn)、物流等市場(chǎng)機(jī)制，構(gòu)建“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”體系，提高應(yīng)急管理的市場(chǎng)化水平。政府與多家保險(xiǎn)公司合作，推出“基層應(yīng)急隊(duì)伍意外險(xiǎn)”“巨災(zāi)保險(xiǎn)”“安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)”等一系列保險(xiǎn)產(chǎn)品，為基層應(yīng)急人員和企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)保障。在物流方面，政府與大型物流企業(yè)建立應(yīng)急物流合作機(jī)制，利用其完善的物流網(wǎng)絡(luò)和高效的運(yùn)輸能力，提高應(yīng)急物資的運(yùn)輸效率。這種“政府主導(dǎo)力、社會(huì)參與力、市場(chǎng)配置力”三力聚合的模式，讓基層應(yīng)急管理從“獨(dú)角戲”變成“大合唱”，凝聚起守護(hù)安全的社會(huì)力量。
社區(qū)韌性提升是應(yīng)對(duì)災(zāi)害的基石。鼓勵(lì)和支持基層社區(qū)（村）開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，注重“硬件”與“軟件”雙輪驅(qū)動(dòng)，硬件方面通過政府投入引導(dǎo)，為基層配備必要的應(yīng)急救援裝備，建設(shè)微型消防站、標(biāo)準(zhǔn)化物資儲(chǔ)備點(diǎn)與規(guī)范化應(yīng)急避難場(chǎng)所等硬件設(shè)施，軟件方面大力普及應(yīng)急知識(shí)與技能培訓(xùn)，培育社區(qū)應(yīng)急互助組織、發(fā)展應(yīng)急社工隊(duì)伍，形成“物資儲(chǔ)備—組織動(dòng)員—技能培訓(xùn)”的韌性鏈條，提升社區(qū)原生應(yīng)急能力。
四、制度創(chuàng)新：構(gòu)建規(guī)范有序、常態(tài)長效的基層應(yīng)急規(guī)制保障
制度管根本、利長遠(yuǎn)，堅(jiān)持把制度創(chuàng)新作為基層應(yīng)急管理的“牛鼻子”工程，通過法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、常態(tài)化建設(shè)，推動(dòng)基層應(yīng)急管理從“經(jīng)驗(yàn)治理”向“制度治理”轉(zhuǎn)變。在法治化建設(shè)上，通過出臺(tái)《河南省氣象災(zāi)害防御條例》《河南省防震減災(zāi)條例》《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理體系和能力建設(shè)的意見》等一系列法規(guī)規(guī)章，明確基層應(yīng)急管理的職責(zé)邊界、運(yùn)行規(guī)則和保障措施，讓基層應(yīng)急工作有法可依、有章可循。為確保法規(guī)制度的有效實(shí)施，相關(guān)部門要定期開展《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《河南省安全生產(chǎn)條例》等法律法規(guī)的執(zhí)法檢查，督促整改基層應(yīng)急短板問題，以法治剛性保障提升應(yīng)急管理執(zhí)行效力。此外，加強(qiáng)對(duì)基層干部的法治培訓(xùn)，提高基層干部的法治意識(shí)和依法應(yīng)急能力，確?；鶎討?yīng)急管理工作在法治軌道上運(yùn)行。
在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)上，注重發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的引領(lǐng)和規(guī)范作用。一些地方制定《應(yīng)急管理基層基礎(chǔ)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)清單》《鄉(xiāng)級(jí)應(yīng)急裝備配備及救災(zāi)物資儲(chǔ)備指南》等多項(xiàng)地方實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，從人員配備、場(chǎng)地建設(shè)、物資儲(chǔ)備、工作流程等方面作出明確規(guī)定，為基層應(yīng)急管理工作提供具體的操作指南。在常態(tài)化建設(shè)上，建立“日常檢查+專項(xiàng)督查+年度考核”的督導(dǎo)機(jī)制，日常檢查由各級(jí)應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)，通過定期巡查和不定期抽查的方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決基層應(yīng)急管理工作中存在的問題；專項(xiàng)督查則針對(duì)特定時(shí)期、特定領(lǐng)域的應(yīng)急管理工作予以開展；年度考核將應(yīng)急管理工作納入市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核體系，設(shè)置隱患排查整改率、群眾滿意度等具體考核指標(biāo)，并實(shí)行“一票否決”制。與此同時(shí)，引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，定期評(píng)估基層應(yīng)急管理工作，其評(píng)估結(jié)果成為改進(jìn)工作與干部獎(jiǎng)懲的重要依據(jù)。這種將“硬考核+軟評(píng)估”相結(jié)合的監(jiān)督手段，能夠有效提高基層政府對(duì)落實(shí)應(yīng)急規(guī)制保障的重視程度和執(zhí)行力度。在長效機(jī)制的建設(shè)上，要重視制度的可持續(xù)性和適應(yīng)性。一方面，建立基層應(yīng)急規(guī)制保障的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和應(yīng)急管理形勢(shì)的變化，及時(shí)修改完善相關(guān)制度。另一方面，要加大對(duì)基層應(yīng)急管理的投入，建立穩(wěn)定的財(cái)政保障機(jī)制，省級(jí)財(cái)政每年針對(duì)基層應(yīng)急設(shè)施建設(shè)和人員培訓(xùn)安排專項(xiàng)資金，促使基層應(yīng)急規(guī)制保障有充足的資金支持。這種“法治固根本、標(biāo)準(zhǔn)提質(zhì)量、考核強(qiáng)責(zé)任”的制度體系，為基層應(yīng)急管理提供了持久動(dòng)力，進(jìn)一步筑牢公共安全基礎(chǔ)屏障。
?。ㄗ髡撸旱曰劢?單位：中共河南省委黨校公共管理教研部）
